Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Совет Безопасности заблудился в трех реформах


Сергей Гулый, специально для сайта

На прошлой неделе на рассмотрение Генеральной ассамблеи Организации Объединенных Наций поступил уже третий проект обновления Совета безопасности ООН. Чем больше их становиться, тем меньше вероятность того, что один из них будет одобрен.

О необходимости кардинальной перестройки Совбеза заговорили еще в середине 1960-х. К тому времени Германия и Япония, называемые в уставных документах ООН "вражескими государствами", не только вернули себе основные признаки политического суверенитета, но и стали главными финансовыми спонсорами Объединенных Наций (сегодня на их долю приходится свыше четверти взносов в т.н. регулярный бюджет ООН). Произошли и другие заметные перемены. Обрели независимость колонии, а с распадом СССР произошел окончательный слом системы сдержек и противовесов внутри «мирового правительства», которая обеспечивалась противостоянием двух политических блоков.

В результате эффективность деятельности Совета Безопасности упала катастрофически низко. Достаточно сказать, что в последние годы Совбез не принял участия в урегулировании ни одного крупного международного кризиса – из-за резких разногласий между членами СБ своевременное реагирование становилось невозможным, и Совету приходилось задним числом поддерживать действия отдельных стран-членов, принятые ими самостоятельно (например, военные интервенции в Югославии и Ираке). Резню в суданском Дарфуре заметили, когда она уже состоялась. Разговоры о предотвращении только намечающихся кризисов (скажем, из-за ядерных программ Ирана и КНДР) никто уже не воспринимает всерьез.

И хотя не было недостатка в попытках привести документы и практику работы ООН в соответствие с современными реалиями, до решений дело так не разу не дошло. Очевидно, потому, что кроме общей концепции расширения состава СБ ООН (а увеличение его членского состава является обязательным пунктом во всех проектах реформирования), все эти планы предусматривают и заполнение этих вакансий кандидатурами конкретных стран. У любой страны есть недоброжелатели, у региональных держав – а на постоянные места в СБ претендуют именно они – таких недоброжелателей еще больше. Объединившись, они могут заблокировать заявку любого государства.

Тем не менее, изучение вариантов улучшения Совбеза не прекращалась, и в марте этого года генеральной секретарь ООН Кофи Аннан огласил предложения "Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам", в течение последних лет по заказу Организации работавшей над проектом ее реформирования. Предложения Группы (в ее состав, в частности, входил бывший премьер России Евгений Примаков) включали два основных варианта перестройки СБ.

А в начале июля на рассмотрение Генеральной ассамблеи ООН поступил подготовленный на основе одного из этих вариантов проект реформирования СБ, представленный т.н. "группой четырех" – Японией, Германией, Индией и Бразилией. Это первый случай за последние годы, когда конкретный проект реформы пережил стадию обсуждения в кулуарах, вынесен на обсуждение ГА в качестве ее официального документа и будет проголосован.

План "четверки" предусматривает расширение Совета Безопасности с 15 членов до 25. При этом число постоянных членов увеличивается с нынешних пяти (ими являются Великобритания, Франция, Китай, США и Россия) до одиннадцати. Четыре из этих кресел новых постоянных членов страны "четверки" оставляют за собой, а еще два резервируют за африканскими государствами. Последнее требуется "четверке" для того, чтобы привлечь на свою сторону членов Африканского Союза – крупнейшую региональную группировку. АС располагает 53 мандатами в 191-местной Генеральной Ассамблее. Для одобрения предложенного проекта требуется собрать голоса 2/3 списочного состава ГА, так что контролируемый Африканским Союзом пакет становится блокирующим.

Однако самому Африканскому Союзу двух мест без права голоса ("четверка" теперь не настаивает на немедленном получения такого права) показалось мало. Он внес на Генассамблею свой собственный проект реформы СБ, по которому Африка получает два только постоянных места с правом вето – в качестве компенсации за «вековую несправедливость».

Наконец, в пятницу 22 июля на Генассамблею был вынесен третий проект перестройки Совбеза. За ним стоят страны, которых по разными причинам не устраивает присутствие в СБ на постоянной основе авторов "инициативы четырех". Среди них выделяются Аргентина, Мексика, Пакистан, Южная Корея, Турция. Эта группа предлагает просто увеличить число непостоянных членов Совета в два раза. Как полагают эксперты, это предложение рассчитано на то, чтобы отобрать голоса у сторонников плана "четверки", и, таким образом, торпедировать его окончательно. "Те, кто ищет власти и привилегий, маскируются под защитников бедных и обездоленных", - отметил представитель Пакистана Мунир Акрам, аргументируя свое неприятие этой инициативы.

Наблюдатели оценивают шансы утверждения всех трех проектов невысоко. Так, профессор Колумбийского университета Эдвард Лак полагает, что за рассуждениями генерального секретаря ООН Кофи Аннана о скорейшем исправлении «дефицита демократии в Организации при принятии решений» стоит стремление внести свое имя в учебники истории – ведь никому из предшественников Аннана провести радикальную перестройку ООН так и не удалось. При нынешней разобщенности среди постоянных членов Совбеза планы реформ обречены, считает профессор Лак.

Открыто против расширения СБ выступает Китай, не желающий видеть в нем своего исторического соперника Японию. Пекин заявил, что применит право вето. Напротив, только Япония представляется достойным кандидатом для Соединенных Штатов. Но они также будут голосовать против предложенных вариантов расширения СБ. Выступая на Генсаамблее, посол США по особым поручениям Ширин Тахир-Хели отметила, что «сама по себе реформа СБ не решит острых проблем, с которыми сталкивается Организация».

В схожих выражениях выдержаны заявления представителей России. Глава МИД РФ Сергей Лавров выразил готовность поддержать консенсусное решение Генассамблеи. Но никакого консенсуса там не просматривается.

Г-на Лаврова можно понять – в его распоряжении нет эффективных финансовых рычагов. При этом России важно не обидеть ни входящих в «четверку» Индию и Германию, с которыми у нее сложились привилегированные отношения. Ни записавшихся в противоположный лагерь Турцию, Испанию, Италию и Мексику, построить с которыми особые отношения Москва только пытается.

Отсутствие единства на самом верху гарантирует, что к юбилейной 60-й сессии Генассамблеи в сентябре никакого решения по реформе СБ принято не будет .

Это может быть не таким уж и плохим исходом. При всех своих недостатках, говорит Эдвард Лак, нынешний компактный Совет Безопасности все-таки функционирует. Станет ли работоспособным новый расширенный СБ, еще неизвестно. А участие в его работе регионов обеспечивает и его нынешняя формула. От той же "недостаточно полно представленной" Африки в Совбезе сейчас работают три страны - Алжир, Бенин и Танзания. Бразилия будет являться непостоянным членом СБ до конца этого года, а Япония – до конца следующего.

Наконец, повысить эффективность СБ можно и за счет менее радикальных мер, чем изменение устава ООН. Как полагает проработавший несколько десятилетий в системе Объединенных Наций Владимир Петровский, СБ например, следует устраивать выездные заседания в районах конфликтов с участием противоборствующих сторон.

Самые важные события в жизни СБ

1946 – Совет Безопасности проводит свое первое заседание в Лондоне

1950 – рассматривает вопрос об оказании помощи Южной Корее, подвергшейся нападению со стороны КНДР

1963 – вводит частичное эмбарго на поставку оружия в ЮАР

1964 – посылает миротворцев на Кипр

1977 – полностью запрещает поставку оружия для ЮАР

1990 – одобряет военную операцию по освобождению Кувейта от иракской оккупацииt

1992 – налагает санкции на Ливию за ее участие во взрыве гражданского самолета над Шотландией

1993 – учреждает трибунал по военным преступлениям в Югославии

1999 – одобряет направление миротворцев на Восточный Тимор

1999 – не может прийти к согласию во время кризиса вокруг Косово. США и их союзники начинают бомбить Югославию без санкции СБ

2001 – после событий 11 сентября принимает резолюцию 1373 о мерах по борьбе с терроризмом

2002 – наделяет новыми полномочиями комиссию ООН, разыскивающую оружие массового поражения в Ираке

2003 – одобряет задним числом вторжение США в Ирак

Говорит Владимир Петровский, академик РАЕН, в прошлом заместитель генерального секретаря ООН:

"Мы можем создать иллюзию реформ"

Вопрос расширения Совета безопасности ООН давно назрел. СБ был создан 60 лет назад при совершенно другой расстановке сил на мировой арене. С тех пор все радикально изменилось. В Совете должны быть представлены государства, которые играют все большую роль в мировых делах. Поэтому, естественно, возникает вопрос расширения состава и постоянных членов СБ, и непостоянных.

Основная проблема здесь заключается в том, что это должно быть сделано с учетом интересов регионов, ведь в нынешнем мире новый регионализм становится главным фактором глобального развития.

Насколько я могу судить по участию в международных конференциях, в мире есть общее понимание того, что такие страны, как Япония, Германия, Индия, должны быть представлены в СБ. Но это должно идти как предложение соответствующих регионов.

Для расширения СБ нужно принять ряд решений, которые требуют согласия и всех пяти постоянных членов нынешнего состава СБ, и двух третей государств-членов ООН.

Но можно уже сегодня реформировать деятельность Совета, не дожидаясь таких решений.

Возможности для этого есть.

Было бы полезно ввести в регулярную практику встречи СБ на уровне министров иностранных дел, а, скажем, раз в год и на уровне глав государств. Никакого изменения устава ООН для этого не требуется.

Очень важно, чтобы СБ проводил свои заседания не только в Нью-Йорке, но и в районах региональных конфликтов. Это ведь удивительно – сколько было конфликтов в регионах, а СБ ни разу туда не выезжал. Надо ввести в практику выездные сессии СБ. Для этого изменения устава ООН не требуется.

Недавно, к примеру, уже состоялось заседание СБ в Кении, где обсуждали вопрос охраны окружающей среды.

Наконец, вместо роспуска Военно-штабного комитета, как это предлагается, нужно шире задействовать ВШК как консультативный орган для встреч начальников генеральных штабов, руководителей военных служб. Он оказался бы очень полезным при проведении операций по поддержанию мира.

И опять же для этого не требуется никакого изменения устава ООН. Я вообще считаю, что сегодня следует в первую очередь внимательно перечитать устав ООН. Он же как спящая красавица. Там много есть еще нераскрытых тайн. Его можно использовать применительно к новым условиям, и не выходя на реформу.

Мы можем сейчас создать иллюзию реформы - и никаких изменений не произвести. А изменения нужны и возможны и без таких радикальных мер.

Говорит Анатолий Громыко, член-корреспондент РАН, президент Движения за укрепление демократического мирового правопорядка и в поддержку ООН

"Разрушение ООН – шаг к третьей мировой"

Совет Безопасности является самым важным органом в системе органов ООН. На него возложены основные обязанности по сохранению мира. Поэтому к его реформе надо подходить особенно тщательно. Право вето должно быть сохранено за пятью государствами, как это есть по старому уставу. Предоставление права вето другим странам, пусть даже они станут постоянными членами СБ, целесообразно лишь через какое-то время. Одним из основных критериев для предоставления места постоянного члена СБ, да еще с правом вето, должно быть отсутствие территориальный претензий к соседям.

Конечно, Германия и Япония по своему весу в международных делах заслуживают места постоянных членов СБ. Но Япония требует от России вернуть какие-то территории, которые ей никогда не принадлежали. Они переходили в течение столетий то к одному, то к другому. Еще в первом атласе Российской империи, который был издан в 1745-м, все эти острова были границей отделены от Японии. Мы победили во второй мировой. Так что острова эти наши. Японии нельзя давать место в СБ постоянное, да еще с правом вето, пока она не откажется от претензий к России. Ни с правовой, ни с моральной точки зрения это ни в какие ворота не лезет.

Что касается Германии, то тут такой острой проблемы нет, но она должна обязательно подтвердить, что у нее нет территориальных претензий к России. Имеется в виду, конечно, наша Калининградская область. Причем подтвердить официально, как государство, а не так, чтобы полушепотом, в кулуарах, что-то сказал какой-то парламентарий.

Что касается других… – безусловно, Бразилия имеет вес в мировых делах, чтобы претендовать на постоянное место в СБ. Индия имеет все права на место в СБ, даже с правом вето. Африка должна быть представлена в СБ хотя бы одном государством. Это, безусловно, или Нигерия, или ЮАР.

Мне судьба ООН небезразлична – ее устав подписывал мой отец. Все согласны, что реформа ООН нужна, что нужны новые институты, что в уставе должны быть новые нормы. Но нельзя менять принципы. Право вето, например. Это же не просто принуждение меньшинства действовать так, как проголосовало большинство. Это принуждение к компромиссу, поиску того, что подходит всем. Это может получаться небыстро, но лучше уж такой поиск осуществлять, чем принимать решения однобокие, не учитывающие интересы всех стран.

Реформу не нужно подгонять под какие-то сроки: вот обязательно на этой сессии все закончить, обо всем договориться. Надо приготовиться к тому, что в течение одного-двух лет устав будет реформироваться, и, может быть, где-то через две сессии его примут.

А вообще ООН – это якорь мировой стабильности. Нельзя с ООН нам прощаться. Потому что если разрушат ООН, или сделают ее ничего не значащей организацией, какой-то экономической конторой, то мы приблизим третью мировую войну. Ведь искать компромиссы будет негде.

Говорит Профессор Эдвард Лак, директор Центра изучения международных организаций Колумбийского университета (США):

"Максимально широкое представительство – фантом"

- В организации, состоящей из 191 члена, никогда не будет достаточно "представительного" Совета Безопасности. Сколько бы новых членов в него ни добавлялось, всегда кто-нибудь будет представлен не так, как этого ему хотелось бы.

Решить эту проблему, добавляя в СБ все больше стран, невозможно. Это "золотое правило" ООН – вы расширяете рабочий орган до такого размера, что он просто перестает работать. Боюсь, в нашем случае получается именно так.

С исторической точки зрения та форма СБ, которую мы имеем сейчас, наиболее эффективна. Кстати, это одна из причин, почему страны стремятся попасть в Совбез. Не в Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), заметьте, не куда-то еще, а в СБ. Потому что он относительно компактен и довольно активен. Но если сторонники "максимально широкого представительства" добьются своего, СБ станет таким же неработающим органом, как и все прочие.

- Почему инициаторы реформы СБ настояли на немедленном рассмотрении своей инициативы, хотя Китай, например, который обладает правом вето, уже открыто обещал ее заблокировать?

- Государства "четверки" добивались своего давно, активно пытаясь заручиться поддержкой не только здесь, в Нью-Йорке, но в первую очередь на местах. Как пишут газеты, они активно пускали в ход финансовые ресурсы, чтобы побудить небольшие страны поддержать свои проекты резолюций. Они действительно спешат, потому что, если не считать Индии, их доля в мировом ВВП (причем по оценкам самого ООН) падает. Значит, их финансовый рычаг со временем будет только уменьшаться. К тому же "четверка" – это очень непрочная группировка. Некоторые из ее членов, полагаю, были бы не против подождать еще немного, а другие не хотят откладывать этот вопрос. Одни готовы в чем-то уступить, другие нет. Те из них, кто считает, что это их последний шанс, оказывают давление на других, чтобы поставить этот вопрос на голосование в Генассамблею.

На следующем этапе процесса, когда потребуется утвердить шесть конкретных стран, которые войдут в СБ на постоянной основе, следует ожидать открытого раскола "четверки". Например, Япония, как мне представляется, может набрать требуемые ей две три голосов. А вот остальным придется гораздо труднее - когда они увидят, что, добившись одобрения рамочного соглашения о расширении СБ на шесть мест, занять одно из этих шести у них у них не получается. Но некоторые из стран "четверки", вероятно, все равно будут поддерживаться реформу, даже если увидят, что лично им она ничего не дает.

- Каковы шансы инициативы "четверки" на успех"?

- Полагаю, даже им самим сейчас совершенно не понятно, как проголосует ГА. Ранее они уверенно говорили, что голосование по их проекту состоится в июне, что уже заручились поддержкой 150 голосов. Очевидно, что это было не так – иначе они бы не решили повременить до июля, чтобы еще поработать с африканскими государствами. Если бы им удалось получить все африканские голоса в пакете, их шансы на принятие хотя бы базовой резолюции (определяющей общие параметры реформы СБ, без указания конкретных кандидатов на вступление - РС) были бы гораздо выше.

Первое голосование, по общей композиции реформированного СБ, будет открытым. И те страны, которые уже взяли на себя обязательства (в рамках закулисных договоренностей с четверкой – РС), вероятно, их выполнят. А вот второе голосование будет тайным. И здесь, как показывает история с голосованием по странам, которые хотят стать непостоянными членами СБ, обещания зачастую забываются. Кандидатура той же Индии (когда она претендовала на место непостоянного члена СБ по старой формуле его обновления – РС), например, в последний раз голосовалась в ГА в 1996-м. И тогда их посол говорил всем, что у него в кармане есть 140 голосов. При голосовании же оказалось, что этих голосов всего 40.

- Почему постоянные члены СБ ООН относятся к его реформе так по-разному – ведь после его расширения все они потеряют часть нынешних прав? Почему, например, так активно выступает против расширения СБ Китай, а заявления России так невнятны?

- Открытая оппозиция со стороны США и Китая понятна. В первом случае это единственная супердержава, во втором супердержава на вырост. Делиться своим статусом еще с кем-то им совсем не улыбается. Почему из пары Франции и Британия кто-то может поддерживать инициативу "четверки"? Никакого энтузиазма расширение не вызывает и у них. Но в совете нынешнего состава они чувствуют себя все же не очень комфортно, потому что это маленькие страны и их голос там решает немного (и среди новых членов СБ они могут рекрутировать себе союзников - РС).

Влияние России тоже уменьшается, и можно понять, почему ей не хочется играть против "группы четырех" первым номером. Если бы русские верили, что это предложение пройдет, и если бы их голос был решающим, то они вели бы себя более активно. Но они довольствовались тем, что обозначили отсутствие энтузиазма.

Это классическим случай широко распространенной в СБ "езды зайцем". Раз уж Китай открыто выражает свое недовольство, и активно лоббирует свою позицию, а США тоже ясно выражают свое негативное отношение, то России нет никакой необходимости присоединяться к этому хору.

Вообще практика решения своих интересов за счет другого члена организации в СБ развита чрезвычайно широко.

Например, в 1963-м уже предпринималась попытка расширить и СБ, и ЭКОСОС. Тот проект также обсуждался много лет, и он собрал большую поддержку в ГА. И тогда тоже была подготовлена резолюция из двух частей, по которым проводилось раздельное голосование. И вот когда настало время для решающего голосования, то из-за противоречий между постоянными членами СБ – ведь это происходило в разгар "холодной войны" – эта инициатива едва не прошла. Тайвань (а он тогда занимал место Китая), не решился ее блокировать, потому что само его право выступать от имени китайцев вызывало большие сомнения, и ему не хотелось привлекать к себе дополнительного внимания. Советский Союз старался заручиться расположением развивающихся стран Африки и Азии, и он тоже не стал голосовать против, рассуждая так: это хорошие парни, давайте поддержим эту резолюцию, все равно кто-нибудь из западных стран ее заблокирует. Британия и Франция тоже решили не возражать, рассчитывая, что ответственность за торпедирование резолюции ляжет на Вашингтон. В конечном итоге тот все-таки заблокировал резолюцию.

Сейчас, конечно, совсем другая ситуация. Но подобрать для реформы худшее время было бы трудно.

- Для радикальных реформ хорошего времени, похоже, не бывает никогда.

- Не бывает идеального времени, бывает более благоприятное. Когда летом 2003-го генсек Кофи Аннан объявил о начале реформ СБ – он сказал, что организация находится в кризисе, на распутье, и все такое – то он ошибся в анализе. Это был вовсе не институциональный, а политический кризис, период резкого обострения разногласий между членами организации. Но в состоянии политического кризиса продвигать реформы просто невозможно. Когда в доме пожар, не время думать о его перестройке. Вероятно, перед истечением своих полномочий он просто захотел войти в историю таким образом. Но в результате реформа оказалась в тупике. Разногласия между США и остальными членами ООН по вопросу о целесообразности использования силы сейчас очень велики. А пока вы не сблизили позиции стран-членов, любые попытки по перестройке организации будут обречены.

Но еще недавно вероятность успешного проведения реформ была более высока. В 1996-97 гг. я работал с президентом Генассамблеи Исмаилом Разали (представителем Малайзии – РС) над его предложениями по расширению состава СБ. Они не отличались от нынешних инициатив так уж резко. Но тогда было совсем другое время. Политика генсека была гораздо тоньше. Китай не проявлял никакой активности. Администрация Клинтона была настроена позитивно; ей тоже не улыбалось увеличение членов СБ до 24-25 членов, но в общих чертах она не возражала против его расширения, если новые члены не обладали правом вето. Были, правда, проблемы с выдвижением конкретных кандидатур от регионов. План реформ зарубил "кофейный клуб" (неформальное объединение развивающихся стран - РС). Разали полагал, что уже заручился поддержкой ста двадцати стран, то есть двух третей состава. Но когда он представил свой проект на обсуждение рабочих групп Генеральной ассамблеи, всего несколько стран высказались в его поддержку, а многие открыто выступили против.

- Если расширение СБ не является решением его проблем, то что является?

- Важно не то, кто сидит за столом, а как они работают. Работу СБ нужно сделать более прозрачной. Эти меры обсуждаются в ГА уже несколько лет вполне детально. Многие из них содержатся в неофициальном докладе, подготовленном правительством Швейцарии. Например, такое предложение – разрешить странам, которые не являются членами СБ, участвовать не только в его заседаниях, но, что более важно, во встречах его рабочих органов. Выборочно это уже делается, но это нужно делать более регулярно и широко.

Можно делать большую часть заседания СБ открытыми (хотя я не большой сторонник этой идеи – это сделает его похожим на Генеральную Ассамблею, которая и так представляет из себя парад тщеславий). Но с чего-то же нужно начинать. Можно проводить более регулярные встречи, раз в месяц, председателей СБ, ГА и ЭКОСОС.

Ну, а если вам уж так важно более полное представительство, то не может же какая-то страна просто так назначить себя представителем своего региона. Для этого тоже должен быть механизм обсуждения этого вопроса между странами региона, какая-то процедура обмена информацией между регионами и Совбезом, которую еще тоже предстоит создать.

XS
SM
MD
LG