Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Экономическая среда - Панорама. Льготы или деньги?


Льготы или деньги?



Сергей Сенинский: Сколько всего человек в России имеют право на те или иные социальные льготы, похоже, не знает никто. По одним данным, их - 21 миллион, по другим - чуть ли не 35 миллионов. То есть либо каждый седьмой, либо даже каждый четвертый житель страны...

Ветераны и инвалиды, многодетные матери и пенсионеры есть в каждой стране. И везде они пользуются теми или иными льготами. Но в каком виде эти льготы предоставляются? И что из современного зарубежного опыта применимо в России, которая реформирует систему социального обеспечения, а что - не очень? "Льготы или деньги?" - этой теме посвящен сегодняшний выпуск "Экономической среды - Панорама".

Каждая льгота что-то стоит... И кто-то её должен оплатить. Как правило, бюджет - федеральный или местный. А если объем льгот становится больше, чем денег в бюджете, - понятно, что часть льгот так и останется на бумаге. Именно так и сложилось в России. Разрыв между объемом декларируемых законодательством социальных обязательств государства - перед различными категориями населения - и возможностями бюджета по их выполнению оценивается в суммы от полутора до двух триллионов рублей. Это почти 40% консолидированного бюджета России. Как же возник этот разрыв? Тему открывает главный экономист инвестиционной компании "Тройка-Диалог" Евгений Гавриленков:

Евгений Гавриленков: Эту сумму - 1,5-2 триллиона рублей, хотя точных расчетов нет - государство унаследовало от прежней, советской системы. Когда льготы получали работники разных категорий - военные, железнодорожники, пенсионеры, студенты, кормящие матери и т.д. То есть огромный набор различного рода льгот.. И никто его не отменял еще с того времени. Это - с одной стороны:.

С другой стороны, после начала реформ 1992 года, парламент, особенно в первой половине 90-х годов, принял достаточно много законов, которые еще больше увеличивали размер льгот. Понятно, что их объем вырос до немыслимых пределов, и государство не могло их просто физически финансировать. Это - так называемые нефинансируемые мандаты. За некоторыми льготами люди действительно не обращались. Например, люди мало-мальски обеспеченные часто не обращаются за несколькими десятками рублей пособия по рождению ребенка.

Из-за того, что льготы распространяются на целую категорию людей, они "размазываются" и являются незначительными для каждого конкретного человека. Но общий их объем, конечно, велик...

Сергей Сенинский: А теперь - первый из зарубежных сюжетов, который мы подготовили. Как устроена система социальных льгот в соседней Финляндии? Рассказывает наш автор в Хельсинки Геннадий Муравин:

Геннадий Муравин: По результатам многих исследований Финляндия считается наименее коррумпированной страной мира. В финском языке вообще отсутствует слово "взятка". Его заменяет слово "подарок". То же и со словом "льгота": оно переводится на финский язык тремя словами, каждое из которых не является синонимом "льготы", а заменяет это понятие лишь частично. Льгот, как таковых, в Финляндии совсем немного. Хотя, конечно же, они есть для ветеранов войны, инвалидов, депутатов парламента, многодетных семей, пенсионеров и еще нескольких категорий жителей страны.

При том, что льготы немногочисленны, они имеют еще и целый ряд ограничений. Например, ветераны войны имеют право на бесплатный проезд в городском транспорте Хельсинки, но для этого они должны представить соответствующие справки и получить бесплатный многоразовый билет, ныне это - электронная карточка. Без такой карточки ветерана оштрафуют, как любого другого безбилетника.

Кстати, ветераны войны получили эти льготы лишь недавно, лет 15 назад. До этого никаких особых "ветеранских" льгот в Финляндии не существовало. Более того, в Финляндии до сих пор вообще не существует, как такового, понятия "ветеран труда". Ну, а ветераны войны, кроме бесплатного проезда в городском транспорте столицы страны, имеют право - один раз в год - на бесплатное пребывание в санатории для укрепления здоровья.

Льготы на проезд в поездах и междугородних автобусах, именно - льготы, а не право бесплатного проезда - имеют в Финляндии все пенсионеры, некоторые категории инвалидов, журналисты и учащиеся. Для этих категорий скидка может составлять от 30 до 50%, остальное - доплати сам. Учащимся предоставляется скидка в 25% на проезд в городском транспорте, но распространяется эта льгота исключительно на многоразовые проездные билеты.

Пожалуй, больше всего льгот в Финляндии, если просто иметь в виду их перечень - у депутатов парламента. Однако здесь есть целый ряд особенностей. Например, депутаты, как и другие граждане страны, не имеют никаких налоговых льгот - по отношению к собственным заработкам. Они, хотя и немалые, облагаются налогом по ставке почти 40%.

Но весьма существенной льготой депутатов является необлагаемая налогом дотация на покрытие расходов, максимальный размер которой - около 1 800 евро в месяц. Почти вся эта дотация расходуется на оплату временного жилья в Хельсинки (жилье - очень дорогое). Большая часть депутатов парламента - из провинции, служебных квартир государство им не предоставляет. Они сами подыскивают себе жилье и платят за него.

Другой льготой депутатов является бесплатный проезд по железной дороге, в автобусах и полеты на самолетах - в пределах Финляндии, и только - для исполнения депутатских обязанностей.

Теперь - о льготах, связанных с детьми. Многодетным семьям, а также матерям или отцам-одиночкам, не предоставляется в Финляндии каких-то прямых льгот - скажем, при уплате налогов. Вместо этого выдаются различные пособия. Например, существенной льготой можно считать так называемый "пакет для новорождённого", который государство дарит всем рожающим в Финляндии женщинам, независимо от их гражданства. Этот "пакет" - фактически большой картонный ящик - содержит все, что требуется новорожденному в течение первого года жизни: от сосок и бутылочек для кормления и вплоть до зимней одежды. Есть там и ножницы, и термометр, и много других полезных вещей. Общая стоимость такого пакета - несколько сот евро.

В целом льгот, как таковых, в Финляндии совсем немного. Здесь почти все платят почти за все полностью. Другое дело - есть довольно много разного рода пособий и дотаций, подавляющее большинство которых предоставляется государством из федерального бюджета. В том числе, например, компенсация части расходов по оплате пребывания в больнице или по оплате лекарств, которыми люди, страдающие хроническими заболеваниями, (например, диабетики), вынуждены пользоваться постоянно.

И есть одно общее правило - абсолютно для всех в Финляндии: никто, никогда и ни в коем случае не имеет права пройти или получить что-либо без очереди.

Сергей Сенинский: Попробуем оценить, насколько применима в России подобная система? Я имею в виду не то, что очереди существуют для всех - это, увы, от системы социального обеспечения мало зависит, а саму модель, когда льгот - в принципе - минимум... Конечно, необходимо иметь в виду разницу в реальных доходах населения - в России и Финляндии. Вновь слово - Евгению Гавриленкову, главному экономисту инвестиционной компании "Тройка-Диалог":

Евгений Гавриленков: Я думаю, что финская модель не очень применима к России. Во-первых, там не так много льгот, а с другой стороны, на одного работающего гораздо выше уровень дохода. То есть разрыв между бедными и богатыми там невелик. Есть, конечно, достаточно бедные люди, но в основном это касается безработных.

В России ситуация другая. У нас - большой разрыв между бедными и богатыми. На фоне достаточно низкого дохода наименее обеспеченных слоев населения, конечно, существует потребность в льготах. И именно по этим причинам вряд ли можно будет пойти по "финскому" пути...

Сергей Сенинский: Теперь - пример системы социальных гарантий, основанной совершенно иных принципах. Германия. Говорит профессор политологии Боннского университета Карл-Хайнц Никлаус, к которому обратился наш корреспондент в Бонне Дмитрий Аскоченский:

Карл-Хайнц Никлаус: В Германии льгот, как таковых, практически не существует. Здесь можно говорить, например, о некоторых льготах тем, кто и так получает социальную помощь. Эти люди, например, освобождаются от уплаты специального сбора за пользование радиоприемником и телевизором. Студенты могут приобрести льготный проездной билет - для общественного транспорта. Для государственных служащих существуют льготы в области больничного страхования.

Но в целом количество и самих подобных льгот, и категорий населения, пользующихся ими, становится все меньше и меньше. Раньше, например, в Германии существовали льготы для немцев, изгнанных из Польши и России, теперь - их отменили.

Сергей Сенинский: Тем не менее, в любой стране существуют льготы тем иным группам населения. В какой форме они предоставляются в Германии?

Карл-Хайнц Никлаус: В какой форме доходят в Германии льготы до получателя... Все привилегии и льготы для определенных групп населения в Германии заложены в налоговое законодательство! Речь идет о налогах на их доходы, то есть возможности снижения этих налогов - в той или иной степени. В многодетных семьях, например, за каждого ребенка мать получает налоговый бонус. Налогообложение холостяков и семейных также различно и призвано стимулировать создание семьи. То есть в Германии социальное равноправие - инвалидов, пенсионеров и других - регулируется при помощи общего налогового законодательства. Это, кстати, одна из причин, почему наше налоговое законодательство такое сложное.

Сергей Сенинский: Можно или как-то разделить, какие именно из этих налоговых льгот предоставляются за счет федерального бюджета, а какие - за счет региональных или местных?

Карл-Хайнц Никлаус: Финансирование социальных льгот производится за счет как федерального, так и земельных правительств, но и здесь существует весьма сложная схема. То есть провести разделение получателей льгот по принципу, кто именно их оплачивает, очень трудно. Для пенсионеров, например, существует Федеральная пенсионная касса, которая выплачивает им основную пенсию. Но, кроме того, существуют дополнительные, страховые выплаты пенсионерам или доплата к пенсии от бывшего работодателя.

Что касается участников войны... Некоторые налоговые преимущества имели и, видимо, имеют инвалиды, а не вообще все участники войны. Инвалиды имеют налоговые льготы в зависимости от степени инвалидности. Если, например, инвалид не работает и не получает денег по социальной страховке, то он будет получать социальную помощь.

Сергей Сенинский: Ну, а какие-то непосредственные льготы - скажем, пенсионерам на транспорте?

Карл-Хайнц Никлаус: Такие льготы, как бесплатный проезд на транспорте, бесплатный телефон и тому подобные, - в Германии физически невозможны, поскольку большинство соответствующих компаний являются частными. Если, например, владелец кинотеатра предлагает льготные билеты для пенсионеров или школьников, то делает он это за свой счет и - для рекламы, а вовсе не потому, что государство его как-то обязывает.

Или, скажем, на железнодорожном транспорте в Германии для пенсионеров отменили практически все былые льготы, кроме скидки при покупке дисконтной карты, дающей - в свою очередь - право на 50% скидку при покупке железнодорожного билета. Но опять-таки, это - инициатива правления самой компании.

Еще пример. На многих горнолыжных курортах Германии, Швейцарии или Франции пенсионеры платят меньше за подъемники, чем я, например, с удовольствием пользуюсь. С 65 лет кататься становится значительно дешевле, а с 70 лет в некоторых местах - вообще бесплатно. Но опять же - за счет владельца подъемника, а вовсе не государства.

Хочу еще раз подчеркнуть: львиная доля льгот, прежде всего, семьям и детям, в Германии приходит к получателю именно через налоговую систему, а то, что я упомянул - кино, лыжи или проезд - это все мелочи.

Сергей Сенинский: Спасибо, профессор политологии Боннского университета Карл-Хайнц Никлаус, к которому обратился наш корреспондент в Бонне Дмитрий Аскоченский.

Итак, в Германии, как мы слышали, абсолютное большинство льгот разным группам населения предоставляется не напрямую, а через налоговые льготы, то есть при прочих равных условиях они могут платить меньше налогов со своих доходов. Применима ли подобная система в России? Возвращаемся к интервью с главным экономистом инвестиционной компании "Тройка-Диалог" Евгением Гавриленковым:

Евгений Гавриленков: В России, скорее всего, такого рода модель также вряд ли будет принята. Правительство исповедует несколько другую философию. Наоборот - в предыдущие годы оно пыталось отказаться от всех возможных налоговых льгот. Причем это касалось как населения, так и предприятий.

Существуют, конечно, отдельные льготы - например, по инвестициям в жилищное строительство. Но система такого рода, когда много различных налоговых льгот, обычно бывает очень запутанной. Тем более наше население еще находится не на том уровне "сознательности", который присущ немецкому населению. И уплата налогов остается одной из проблем, которая еще до конца не решена. Поэтому, я думаю, что эксперименты с налоговыми льготами нас в ближайшее время вряд ли коснуться...

Сергей Сенинский: Если предоставлять социальные льготы через налоги - тоже не подходит, то как в целом можно представить направление российской реформы системы социальных льгот?

Евгений Гавриленков: На мой взгляд, Россия будет решать проблему выдачи льгот малообеспеченным слоям населения не через налоговые льготы, а путем расширения социальных трансфертов. Ведь чем больше льгот в налоговой системе, тем она сложнее, и возникает больше соблазнов у разных слоев населения получить эти льготы. И я убежден, что в России акцент будет сделан именно на увеличении трансфертов, причем именно по адресному признаку. То есть именно тем, кто в этих льготах действительно нуждается...

Сергей Сенинский: Адресные льготы. Именно в этом направлении реформируется сегодня система социального обеспечения в Польше. Более того, новый закон, предусматривающий эти изменения, только что, в мае, вступил в силу. Рассказывает наш автор в Варшаве Ежи Редлих:

Ежи Редлих: Больше всего льгот в Польше - у ветеранов войны и бывших репрессированных. Во-первых, они получают постоянную доплату к пенсии - в пересчете, примерно 40 долларов, притом, что средняя пенсия в Польше составляет сегодня около 200 долларов в месяц. Кроме того, им возмещается часть оплаты за электроэнергию - еще примерно 25 долларов в месяц. До недавнего времени ветераны войны и бывшие репрессированные оплачивали лишь часть счета за телефон, за страхование автомобиля, за выкуп квартиры в собственность и ряд других. А теле- и радиоточками они пользовались бесплатно. Теперь эти льготы заменили единой компенсационной доплатой. И ветеран уже сам решает, на что именно потратить эти деньги.

Независимо от компенсационной доплаты, у ветеранов и репрессированных сохранился и ряд прежних льгот: 37% скидка на проезд железнодорожным и автобусным междугородним транспортом и 50% скидка - на городском транспорте. Они просто платят меньше за проездные билеты. Ветераны бесплатно получают также некоторые лекарства. Все названные льготы финансируются госбюджетом, который и возмещает убытки предприятиям, оказывающим те или иные услуги.

Кроме того, муниципалитеты Варшавы и некоторых других крупных городов Польши предоставляют всем тем, кому исполнилось 70 лет, (причем, не только ветеранам, а всем гражданам) право бесплатного проезда на городском транспорте. Некоторыми льготами пользуются не только сами ветераны и бывшие репрессированные, но также их вдовы или вдовцы. Количество льготников этой категории, естественно, сокращается. Сегодня их насчитывается в Польше около 620 тысяч человек - из 40 миллионов жителей страны.

Есть и другие категории населения, которым полагаются льготы и дотации - в натуральном или денежном выражении. Например, работники некоторых профессий (шахтеры, железнодорожники) еще недавно получали натуроплату углём. Теперь же денежный эквивалент подобного пайка получают пенсионеры этих профессий, тогда как работающие ныне по этим специальностям его уже не получают.

Только что, в начале мая, в Польше вступил в действие новый закон о социальных льготах и пособиях. Его основные принципы - во-первых, оказание помощи лишь наиболее нуждающимся, и, во-вторых, замена всех натуральных пособий - денежными. Есть и другие перемены. Скажем, до недавнего времени право на специальное пособие имели все многодетные семьи, в которых было трое и более детей. Теперь вводится специальный критерий: такое пособие по многодетности можно получить лишь в том случае, если доход на каждого члена семьи составляет, в пересчете, менее 125 долларов в месяц. Кроме того, это же пособие увеличивается вдвое, если в семье есть ребенок-инвалид и один из родителей не работает, а занят лишь уходом за этим ребенком.

Пожилые люди - те, кто старше 75 лет, получают специальную надбавку к пенсии, предназначенную - теоретически - для оплаты ухода за ними. В пересчете, она составляет 35 долларов в месяц, при средней пенсии в Польше, напомним, около 200 долларов. Пожилым, кроме того, полагается скидка при покупке лекарств и право бесплатно пользоваться теле- и радиоприемниками.

Эти пособия и льготы также финансируются из госбюджета. Местные же бюджеты (районные и волостные) финансируют социальную помощь наименее обеспеченным. Семьи, у которых доходы ниже определенного минимума, могут получать (постоянно, ежемесячно или эпизодически) целевые денежные пособия: скажем, часть квартплаты, оплаты отопления, на покупку одежды, обуви, на оплату обедов детям в школе и т.д.

В целом разными видами помощи и льгот - разовых или долгосрочных - пользуются в Польше около 2 миллионов человек, то есть примерно 5 процентов всего населения страны. Перечень льгот и пособий, финансируемых государственным и местными бюджетами, равно как и число людей, получающих помощь, постоянно сокращается. Теперь эти обязательства все чаще берут на себя различные неправительственные организации и общественные фонды.

Евгений Гавриленков: Тот факт, что Польша была в течение нескольких десятилетий в одном социалистическом лагере с Россией, во многом привел к похожей системе льгот. Много категорий работников пользовались льготами и в Польше, и в других странах соцлагеря. Но теперь, когда Польша вступила в Евросоюз, она избавляется от этой практики. И для того, чтобы повысить эффективность социальной поддержки, необходимо избавится от такого "распыления" пособий и льгот. Поэтому Польша переходит на адресную систему.

И Россия, как это следует из всех программных документов, начиная со "Стратегии" Грефа 2000-го года, исходила из того, что для повышения эффективности социальной поддержки, необходимо перейти на адресный принцип. То есть льготы предоставлять "посемейно" - тем, кто в них действительно нуждается.

Сергей Сенинский: Видимо, одна из главных проблем реформирования механизма "социального равноправия" в России - запредельно низкие доходы многих категорий "льготников". Для них эти льготы зачастую могут быть выше, чем собственно текущие доходы (пенсии или заработки). И если компенсация, которую им предложат, окажется ниже, чем стоимость сегодняшних льгот, эти люди, разумеется, будут против...

Евгений Гавриленков: То, что правительство собирается отказаться от различного рода льгот в натуральной форме (бесплатный бензин, бесплатная ткань для пошива костюма и т.д.), это - понятно. Такого рода система не только неэффективна, но еще и порождает коррупцию. То есть порождает возможность нецелевого использования этих льгот, что очень трудно контролировать.

Когда это все будет происходить на основе денежных потоков, когда те же самые категории работников или социальные группы будет получать компенсационные трансферты в денежной форме, это будет более естественно и эффективно.

Конечно, существует опасность того, что люди могут получать меньше того, что они получают сейчас. Однако я не считаю, что это - большая проблема, особенно учитывая то, что экономика растет и доходы. Например, в последние годы доходы растут в реальном выражении примерно на 8-10% в год. Поэтому значение этих льгот практически для всех категорий работников несколько снижается.

Поэтому, даже если подобного рода проблемы будут возникать, их, конечно, нужно будет решать, но они, эти решения, будут носить уже индивидуальный характер...

Сергей Сенинский: Спасибо, Евгений Гавриленков, главный экономист инвестиционной компании "Тройка-Диалог", Москва...

XS
SM
MD
LG