Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Упреждающий удар


Джордж Буш: 8 декабря или раньше Ирак должен предоставить полный и точный отчет о своем оружии массового уничтожения и ракетных программах. Этот отчет должен заслужить доверие, в противном случае иракский диктатор просто еще раз продемонстрирует миру, что предпочитает не менять свое поведение.

Ирина Лагунина: Как говорит президент США, нынешнее отношение Саддама Хусейна к международным инспекциям не обнадеживает. 20 сентября администрация США выпустила документ, который называется "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов". В этом документе содержится положение об упреждающих действиях для защиты государства при возникновении угрозы нового характера - угрозы со стороны терроризма и государств, поддерживающих терроризм, государств-изгоев. На фоне этой стратегии, на которую, без сомнения, повлияли теракты 11 сентября, и на фоне политики в отношении Ирака в Соединенных Штатах продолжается дискуссия, может ли государство - с точки зрения международного права - прибегнуть к упреждающему удару, начать военные действия для того, чтобы упредить агрессию против себя?

Начну с цитаты из новой американской стратегии национальной безопасности. Это - глава пятая, которая называется "Предотвратить угрозу, которую могут представлять для нас, наших союзников и друзей наши враги, обладающие оружием массового уничтожения". Речь идет о государствах-изгоях. Напрямую в тексте упоминаются две страны - Ирак и Северная Корея. В документе говорится: "Веками международное право признавало, что государство не должно страдать от агрессии против него, если оно может заранее на юридических основаниях предпринять меры для того, чтобы защитить себя от тех сил, которые представляют реальную угрозу нападения. Исследователи международного права и юристы часто связывают легальность упреждения с наличием реальной угрозы, чаще всего - с заметной мобилизацией армий, флотов и воздушных сил для подготовки нападения". И далее: "Соединенные Штаты давно рассматривали возможность упреждающих действий для того, чтобы противостоять серьезным угрозам нашей национальной безопасности. Чем больше угроза, тем больший риск представляет бездействие - и тем более вынужденной является ситуация, при которой мы должны предпринять предупредительные действия, чтобы защитить себя, даже если все еще до конца не известно время и место нападения врага на нас. Чтобы предвосхитить или предотвратить враждебные акты наших противников, Соединенные Штаты, при необходимости, будут действовать упреждающе", - говорится в документе под названием Стратегия национальной безопасности США. Дальше этого заявления Соединенных Штатов о том, что государство может в одностороннем порядке использовать военную силу для упреждающей самообороны - то есть до того, как оно само подверглось нападению, пошел премьер-министр Австралии Джон Ховард:

Джон Ховард: Есть логика в том, что, если вы уверены, что кто-то собирается напасть на вашу страну, будь то обычная военная акция или террористическая атака, и если у вас есть возможности остановить это нападение и нет никакой альтернативы, кроме как использовать эти возможности, то, конечно, вы должны их использовать.

Ирина Лагунина: Сказал австралийский премьер-министр. Джон Ховард, правда, сразу оговорился, что это - декларация принципов, а не намерений немедленно использовать силу против террористической угрозы на территории какого-то государства. Но заявление немедленно вызвало шторм негодования в соседних по региону государствах. А министр обороны Малайзии Раджиб Разак выступил даже с предупреждением:

Раджиб Разак: Нам не нужны ни чья-либо помощь, ни ввод иностранных войск - будь то из Австралии или из какой-либо другой страны - чтобы бороться с терроризмом, против террористов в Малайзии. Потому что, прежде всего, у нас у самих есть средства, возможности и ресурсы для того, чтобы справиться с любой формой террористической угрозы в Малайзии.

Ирина Лагунина: Это заявление министра обороны было сделано на пресс-конференции в Куала-Лумпуре. Почему американская доктрина стратегической безопасности два месяца назад вызвала сдержанную негативную реакцию и почему позиция Австралии привела к буре осуждения? Австралия пошла дальше. Министр обороны этой страны призвал пересмотреть или дополнить Устав ООН для того, чтобы дать государствам законное право на предупредительную оборону от террористических групп, действующих даже на территории других стран. В настоящее время статья 51-я Устава ООН дает государствам право на коллективную или индивидуальную защиту только в том случае, если они подверглись нападению, и только до того, как Совет Безопасности ООН не предпримет необходимых действий для восстановления мира, безопасности и стабильности. Можно ли на самом деле пересмотреть это положение Устава ООН ввиду угрозы, которую представляет для нынешней системы безопасности, терроризм? Мнение профессора университета Инсбрука Ганца Кёхлера:

Ганц Кёхлер: Я скептически отношусь к такой перспективе, потому что формулировка 51-й статьи Устава ООН, как я ее трактую, относится к обороне против нападения post-factum. Не вижу, как можно интерпретировать статью 51-ю таким образом, чтобы оправдать превентивную войну или упреждающие удары.

Ирина Лагунина: Профессор Кёхлер - глава отделения философии Университета Инсбрука. В скором времени выйдет в свет его книга о современной интерпретации международного права. Ганц Кёхлер полагает, что предложение Австралии может вызвать серьезные споры в Объединенных Наций, причем споры такого характера, разрешить которые в рамках этой организации - из-за разницы подходов - практически невозможно:

Ганц Кёхлер: Я бы сказал, имеет смысл, чтобы государства-члены Объединенных Наций просили разрешения или мнения Международного Суда в Гааге. Такая практика существовала в других случаях, и она могла бы помочь сейчас.

Ирина Лагунина: Впрочем, пока - это вопрос времени. Может быть, Австралии и удастся отстоять свою позицию, если, например, все пять постоянных членов Совета Безопасности ее поддержат. Другая проблема - кто будет решать, насколько реальна угроза. Австралия, как и Соединенные Штаты, полагает, что решать этот вопрос должно то государство, которое ощущает на себе угрозу. Но в нынешней системе международного права это может привести к хаосу:

Ганц Кёхлер: Что касается формулировки статьи 51-й - о праве на индивидуальную и коллективную самооборону, - то, по-моему, можно внести в нее некоторое уточнение относительно превентивных акций. Но если подобное уточнение или дополнение будет внесено, оно должно оставить право принятия решения за Советом Безопасности - он должен оценивать потенциальную угрозу. Если же право решать будет оставлено исключительно за каждым отдельным государством, то, боюсь, им могут воспользоваться для проведения политики силы.

Ирина Лагунина: Профессор Кёхлер отмечает, что уж если начинать интерпретировать международное право и приспосабливать его к условиям борьбы с терроризмом, то надо, все-таки, прийти к общему определению того, что считать терроризмом, что считать террористической организацией, а уж потом вырабатывать комплекс ответных мер на угрозу, исходящую от террористических групп и сетей.

Ганц Кёхлер: Это то, что я предлагаю уже многие годы, более 15 лет подряд. Уверен, что предложение австралийского министра иностранных дел было бы воспринято намного более благожелательно, если бы Объединенные Нации смогли принять общую международную конвенцию по борьбе с терроризмом. Я говорил об этом недавно, выступая перед Верховным Судом Филиппин. Но для такой всеобщей международной конвенции, конечно, в первую очередь требуется консенсус в определении критериев и термина "терроризм".

Ирина Лагунина: Пока этого консенсуса нет. Классический пример разногласий - Организация освобождения Палестины на заре ее существования. Для одной части света в организации состояли террористы, для другой - борцы за независимость. Сейчас нет противостояния между частями света, но тезис о том, что все в мире относительно себя не изжил. Что, по мнению австрийского профессора, могло бы стать базой для общего определения? Есть ли вообще такая база?

Ганц Кёхлер: Применение силы, особенно преднамеренное применение силы против гражданского населения - будь то в ситуации войны, что описано в Женевских конвенциях, или в других ситуациях, которые могут возникнуть, например, в ходе так называемой "национально-освободительной борьбы", - всегда будет квалифицировано как незаконное действие или как акт терроризма.

Ирина Лагунина: Ганц Кёхлер, профессор Университета Инсбрука, Австрия.

Немало сторонников классического толкования права и в Соединенных Штатах. В их числе - профессор права Университета штата Огайо Мэри Элен О'Коннел. Профессор полагает, что:

Во-первых, использование военной мощи такого государства, как Соединенные Штаты, использование ее в одностороннем порядке в качестве упреждающего удара, само по себе является нарушением международного права.

Во-вторых, Соединенные Штаты сами всегда выступали против одностороннего применения силы из соображений собственной безопасности и сохранения собственных ценностей.

В-третьих, после 11 сентября аргументы против одностороннего применения силы в порядке упреждения не изменились. Мэри Элен О'Коннел выступала в рамках круглого стола в Школе международных исследований Университета Джонса Хопкинса. Что думает исследователь права о новой американской доктрине национальной безопасности?

Мэри Элен О'Коннел: Доктрина, как видно из ее текста, позволяет любому государству действовать упреждающе. Но международное право, тем не менее, ограничивает право применять военную силу в одностороннем порядке. Этим правом можно воспользоваться только для самообороны и только в случае вооруженного нападения на страну. Вот в тот момент, когда нападение уже состоялось или когда оно вот-вот произойдет, страна-жертва может прибегнуть к силе, и то при условии, что эта сила пропорциональна и абсолютно необходима. А в случаях возникновения угрозы, которая не влечет за собой обязательного нападения, государство должно просить разрешения Совета Безопасности ООН для того, чтобы применить силу.

Ирина Лагунина: Это правило было записано в уставе ООН для того, чтобы несколько охладить пыл государств-победителей во второй мировой войне. Кстати, это сделали сами государства-победители, включая Соединенные Штаты. Но с точки зрения международного права, правило может перестать быть таковым, если его долгое время не применяли на практике:

Мэри Элен О'Коннел: Но этот запрет на упреждающее применение силы не отброшен международной практикой. Это - не мертвый документ истории. Соединенные Штаты сами укрепляли режим запрета, исходя из своих собственных политических интересов. 1956 год - Суэцкий кризис. Администрация Эйзенхауэра выступила против позиции Великобритании в том, что Израиль может использовать в упреждающем порядке силу против Египта. 1962 год - кубинский ракетный кризис. Администрация Кеннеди хочет получить разрешение на то, чтобы не допустить появления советских ракет на Кубе. Но, однако, Кеннеди и его помощники отказываются использовать положение о самообороне, потому что не хотят создавать прецедент для других государств в подобных обстоятельствах. 1967-й - шестидневная война - Израиль нападает на Египет до того, как Египет успевает напасть на Израиль. Но на этот раз Соединенные Штаты, как и большинство государств мира, поддерживают сторону Израиля. Ту же позицию занимают и большинство крупнейших международных юристов, потому что на этот раз Израиль смог представить весомые доказательства, что Египет планировал вторжение, а египетские военно-воздушные силы находились в полной готовности для нанесения удара. И вот этот пример шестидневной войны 1967 года показывает, что правило, запрещающее применение силы в порядке упреждения, имеет смысл. Оно не требует от государств, чтобы те сидели и дожидались, пока на них нападут. Государство может само применить силу, но только в том случае, если у него есть доказательства. Напротив, не в пример шестидневной войне, в 1981 году Израиль разбомбил строящийся в Ираке атомный реактор. Совет Безопасности 14-ю голосами "за" при отсутствии голосов "против" проголосовал за то, что Израиль нарушил устав ООН. Члены Совета Безопасности пришли к выводу, что строительство атомной электростанции нельзя приравнять к реальному и неизбежному вооруженному нападению. Так что правило, запрещающее одностороннее применение силы в качестве упреждения, очень даже живо.

Ирина Лагунина: Профессор О'Коннел, как и ее австрийский коллега, говорит о том, что если каждый начнет применять силу только потому, что боится угрозы, то никаких сдерживающих факторов не останется. И если у президента Буша появится право на упреждающий удар, исходя из его страхов по поводу Ирака, то оно появится и у Сад дама Хусейна, потому что Саддам Хусейн тоже боится Соединенных Штатов. То же относится и к Ирану, и к Северной Корее, которых Джордж Буш отнес к "оси зла". И им намного легче, чем Соединенным Штатам, доказать, что им угрожают. Впрочем, в доктрине содержится и такое положение, что упреждающие удары не должны использоваться как повод для агрессии:

Мэри Элен О'Коннел: Но как на практике осуществить это положение об упреждающем применении силы? Допустим, Северная Корея нападает на Южную Корею. Для нас это может выглядеть как агрессия. Но, конечно, Северная Корея будет квалифицировать это как упреждающую самооборону.

Ирина Лагунина: Но что делать тем странам, которые испытывают паранойю, которые абсолютно уверены, что на них в любой момент нападут, но у них нет на то доказательств?

Мэри Элен О'Коннел: Я докажу вам, что международное право признает, что даже у параноиков могут быть враги. В том случае, если государство уверено, что его безопасность под угрозой, оно может и должно обратиться в Совет Безопасности ООН, чтобы получить разрешение на применение силы до того, как на него нападут.

Ирина Лагунина: В качестве примера можно на самом деле привести политику самого президента Буша в отношении Ирака. Напомню, что Соединенные Штаты обратился за поддержкой к Совету Безопасности ООН для принятия жестких мер против режима Сад дама Хусейна. Хотя многие в Соединенных Штатах полагают, что 17 принятых по Ираку с 91-го года резолюций достаточно для того, чтобы наносить удар без каких бы то ни было новых санкций международного сообщества.

Мэри Элен О'Коннел: Ни одна из принятых по Ираку резолюций не разрешает Соединенным Штатам или какому-то другому государству без санкции Совета Безопасности вторгаться в Ирак и менять там режим. На самом деле, основополагающая резолюция - резолюция 687 в статье 34-й говорит о том, что если меры принуждения, указанные в этой резолюции - то есть в основном санкции и инспекции - не будут действовать, то надо вновь обратиться к Совету Безопасности ООН. Вот что говорит эта резолюция, и, по-моему, мы сами вырабатывали ее проект. Это - то, что мы в нее сами заложили.

Ирина Лагунина: Мэри Элен О'Коннел, профессор права в Университете штата Огайо. Руфь Веджвуд, директор программы Международного права в Школе международных исследований Университета Джонса Хопкинса, член комиссии ООН по правам человека. Профессор Веджвуд - представитель той группы ученых, которые полагают, что система права после 11 сентября изменилась. Но что изменилось с точки зрения права на самооборону?

Руфь Веджвуд: Что изменилось после 11 сентября? Нам доказали, что предупреждения перед атакой может и не быть. Так что то, что действовало с начала эпохи существования оружия массового поражения и даже во времена взаимного ядерного сдерживания двух сверхдержав, ныне отброшено. Нас не предупредят, и политика сдерживания нам не поможет.

Ирина Лагунина: А что касается Ирака? Ведь никто не утверждает, что он собирается нападать на Соединенные Штаты?

Руфь Веджвуд: А в случае с Ираком вообще не надо уходить в дебри теории упреждающей самообороны. По-моему, здесь просто случайное совпадение по времени - стратегия национальной безопасности была обнародована именно в тот момент, когда накалился вопрос с Ираком. С Ираком можно использовать те аргументы, которые мы использовали последние 11 лет - мы использовали силу в 91-м, в 93-м, в 98 - то есть все эти годы. Мы применяли силу для того, чтобы укреплять режим бес полетной зоны, как того требуют резолюции Совета Безопасности ООН. Но ярче всего эта логика проявилась, конечно, в 1990-м году, когда Ирак напал на Кувейт, когда были введены экономические санкции, когда Евгению Примакову была предоставлена возможность поехать в Багдад и убедить Саддама Хусейна, но в результате ничего не помогло, и в феврале 91-го началась война. И вот когда Саддам Хусейн отвел свои войска в Ирак, союзники согласились приостановить действия по коллективной самообороне и обороне Кувейта, но приняли при этом определенные условия - резолюцию по прекращению огня, которая устанавливала условия для этого прекращения боевых действий, для этого перемирия. Одно из условий состоит в следующем: союзники прекращают военные действия в обмен на то, что Ирак обязуется никогда не производить оружие массового уничтожения - ядерное, химическое и биологическое - и никогда не создавать ракеты радиусом действия больше 150 километров.

Ирина Лагунина: Иными словами, когда Ирак нарушает резолюции Совета Безопасности ООН, он, тем самым, возвращает состояние войны. То есть это не имеет ничего общего со спором о первом ударе. А мы говорим именно об этом. Большинство юристов, специалистов в области международного права полагают, что Соединенные Штаты или любая другая страна нарушат нормы международного законодательства, если прибегнут к односторонним военным действиям, поскольку такие действия запрещены уставом ООН, статьей 24-й, например.

Руфь Веджвуд: Правда, существует школа международных юристов - и к ней, возможно, относятся большинство юристов в Америке, - которые очень узко трактуют Устав ООН и полагают, что с 45-го года статья 24 устава должна трактоваться исключительно как полный запрет на применение силы. Но статья 24-я говорит о том, что все члены ООН должны в международных отношениях отказаться от угрозы применения или применения силы против территориальной целостности и политической независимости какого-либо государства, или каким-либо другим образом нарушать принципы, принятые в рамках Объединенных Наций. Когда этот Устав принимался, Германия только получила обвинение в агрессии. Так что можно предположить, что основатели ООН имели в виду в первую очередь агрессию. Но есть и контраргумент - довольно весомый. А если сила используется для интервенции с целью демократизации, а если - для гуманитарной интервенции? Это не угрожает ни территориальной целостности, ни политической независимости государства, ни какому-либо другому принципу, закрепленному в уставе ООН, на самом деле, такого рода интервенции могут лишь укрепить эти принципы.

Ирина Лагунина: Руфь Веджвуд, директор программы международного права Школы международных исследований Университет Джонса Хопкинса в Вашингтоне. Спор юристов происходил в рамках конференции в этом университете. Спор о том, вправе ли государства наносить упреждающие удары, лишь сейчас, когда присоединилась Австралия, перешел в стадию международного диспута. До этого - он был спором внутренним американским. В начале осени президент США Джордж Буш обратился к Конгрессу за разрешением провести операцию против Саддама Хусейна. Уже тогда обозреватели в Вашингтоне отметили, что все предыдущие президенты со времен атаки на Перл Харбор и до операции по освобождению Кувейта просили у Конгресса разрешение на ответные меры, а Джордж Буш просит на превентивные. Это даже назвали правом на первый удар. Тот факт, что этот спор вышел на международный уровень, - это отражение определенной тенденции? Австрия, профессор Университета Инсбрука Ганц Кёхлер

Ганц Кёхлер: Это, по-моему, реальная угроза - угроза того, что развитие международного права сейчас идет как бы в одном направлении. До сего дня прогресс в развитии международного права означал, что вводились новые ограничения на применение силы, что принимался специальный свод критериев для использования силы. А сейчас все начинает склоняться к созданию некой системы самопомощи. Это граничит с анархией в применении международного права. По-моему, угрозу представляет и тот факт, что некоторые предыдущие односторонние действия могли создать определенный прецедент.

Ирина Лагунина: Профессор Университета Инсбрука Ганц Кёхлер. Пока юристы ведут споры о том, как трактовать нормы и положения международного права, политики создают эти нормы на практике. На данный момент список стран, принявших концепцию упреждающего удара - или превентивной обороны - состоит из США, Израиля, России и Австралии.

XS
SM
MD
LG