Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Комментарий к закону об основных гарантиях избирательных прав

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская: В любом демократическом государстве избирательное право играет ключевую роль. Ведь само народное управление осуществляется главным образом через участие народа в избрании органов местного самоуправления, выборах органов законодательной власти и президента страны. Этот основной принцип демократии закреплен во Всеобщей декларации прав человека и гражданина. .

Константин Симис: Избирательное право, действующее ныне в России, сформировалось за последние годы. Оно складывается из федеральных законов о выборах президента Российской Федерации, об избрании депутатов Государственной Думы. Порядок выборов представительных органов субъектов, губернаторов областей и краев, президентов республик регламентируется региональными законами. А закон об основных гарантиях избирательных прав распространяет свое действие на все выборы - и на региональном, и на федеральном уровнях. Вот такая разветвленная система избирательного права действует в России.

Дина Каминская: Впрочем, действует она с весьма существенными сбоями. Например, партийный состав депутатов Государственной Думы не вполне адекватно отражает волю избирателей. Из-за недостатков избирательных законов систематически нарушаются принципы демократии при выборах губернаторов областей и президентов республик. Например, совсем недавно красноярская избирательная комиссия отменила - без веских оснований - результаты выборов губернатора края. В Нижнем Новгороде в последний момент был исключен из списка кандидатов самый популярный кандидат на пост мэра. На избирательные бюллетени. Сплошь и рядом федеральные власти оказывают решающее влияние на исход местных выборов.

Константин Симис: Все это свидетельствует о несовершенстве действующего избирательного права. И у президента Путина были все основания инициировать его реформу. В настоящий момент этот процесс, можно сказать, в полном разгаре. Уже принят и вошел в силу закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме. В Государственной Думе идет работа над проектами законов о выборах ее депутатов, о порядке выборов президента Российской Федерации. С учетом значимости избирательного права некоторые политологи даже характеризуют этот процесс как небольшую политическую революцию. Мне кажется, что это - некоторое преувеличение. Ни закон об основных гарантиях избирательных прав, ни проекты законов о выборах депутатов Государственной Думы и президента Российской Федерации не предполагают внесения принципиальных изменений в избирательное право. Сохраняется принцип всеобщего, равного и тайного голосования, сохраняется смешанная система выборов - мажоритарная и пропорциональная. Тем не менее, нельзя не признать, что новшества, которые вносят новые законы, могут довольно существенно изменить действующее избирательное право.

Дина Каминская: Обратимся, однако, к новому закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме. Но сначала внесу небольшое уточнение. Полное название закона включает право на участие не только в выборах, но и в референдуме. Но мы будем анализировать только ту часть закона, которая посвящена именно выборам. Дело в том, что права граждан как избирателей и как участников референдума в основном совпадают. Поэтому говорить о последних отдельно просто не имеет смысла.

Константин Симис: Новый закон об основных гарантиях избирательных прав пришел на смену аналогичному закону, принятому в 1997 году. Этот последний в основном соответствовал требованиям, предъявляемым к такого рода законам: обеспечить гражданам свободу волеизъявления на всех стадиях избирательного процесса - от выдвижения кандидатов до подведения итогов голосования с тем, чтобы результаты выборов максимально точно отражали волю избирателей. Но за прошедшие пять лет работы закона выявился ряд его слабых мест, ряд его недостатков. В частности, этот закон не смог обеспечить полного соблюдения важнейшего принципа - принципа равенства возможностей всех кандидатов в предвыборной кампании. Практика показала, что в ходе выборов и президента Российской Федерации Бориса Ельцина, и в ходе выборов губернаторов областей и президентов республик кандидаты, занимавшие этот пост, широко пользовались для ведения предвыборной кампании так называемым административным ресурсом - то есть использовали свое должностное положение для ведения предвыборной агитации.

Дина Каминская: Закон об основных гарантиях избирательных прав 1997 года не стал правовой основой для эффективной борьбы с использованием административного ресурса. Не смог, несмотря на то, что в нем был дан перечень действий, которые следовало квалифицировать как использование служебного положения. К ним закон относит такие, как, например, привлечение подчиненных для участия в предвыборной кампании в служебное врем, ведение предвыборной агитации во время служебных командировок, использование для ведение предвыборной агитации всех видов транспорта, связи, обслуживающих государственные учреждения, и ряд других действий. Дефект этого закона заключается в том, что даже установив факты использования административного ресурса, Центральная избирательная комиссия (а это - орган, на который возложена обязанность контролировать законность ведения избирательных кампаний) не могла своевременно принять сколько-нибудь эффективные меры с тем, чтобы пресечь использование должностного положения для ведения предвыборной агитации.

Константин Симис: А соблазн использовать свое должностное положение для того, чтобы добиться переизбрания на следующий срок, очень велик. И губернаторы, несмотря на запреты, содержащиеся в законе, использовали сплошь и рядом служебные поездки для популяризации своей кандидатуры, использовали сотрудников своей администрации как штаб предвыборной кампании. А вот закон об основных гарантиях избирательных прав, принятый в прошлом году, разрешил эту проблему радикальным образом. Согласно этому закону, все должностные лица высших категорий в органах исполнительной власти (то есть губернаторы областей и краев, президенты республик, министры, зарегистрированные в качестве кандидатов в Государственную думу), баллотирующиеся на выборах, обязаны на время предвыборной кампании уходить в отпуск.

Дина Каминская: Следует все же заметить, что даже такое радикальное решение полностью не исключает возможности использовать административный ресурс. Ведь местные органы власти имеют неограниченные возможности организовывать всяческие конференции и приглашать на эти конференции в качестве главного оратора губернатора, находящегося в отпуске.

Константин Симис: Однако в законе о гарантиях избирательных прав есть положение, которое в значительной мере нейтрализует эффективность такого рода использование административного ресурса - организаторов конференций закон обязывает известить о них всех остальных кандидатов и дать им возможность выступить, как и приглашенному губернатору.

Дина Каминская: Положение об обязательном уходе в отпуск зарегистрированных кандидатов не распространяется на действующего президента, добивающегося переизбрания, и на главу правительства, если он исполняет обязанности президента и баллотируется на президентский пост. Ни действующий президент, ни глава правительства, исполняющий обязанности президента, на время избирательной кампании уходить в отпуск не обязаны. Они могут вести предвыборную агитацию, используя преимущества, которые им при этом дает положение главы государства. И в таких условиях предотвратить использование административного ресурса для ведения предвыборной агитации практически невозможно. Правда, в законе имеется, как мы уже говорили, перечень действий, квалифицируемых как использование должностного положения для ведения предвыборной агитации. Но ведь практически невозможно провести грань между тем, когда действующий президент просто осуществляет свои должностные обязанности, а когда он использует их для популяризации своей кандидатуры.

Константин Симис: Это относится не только к президенту Российской Федерации Борису Ельцину (напомню, мы говорим о выборах на второй срок), но и к президенту США Биллу Клинтону, и к президенту Франции Жаку Шираку. Все они во время кампаний по перевыборам едва ли не каждым своим действием, осуществляемым в качестве главы государства, стремились привлечь голоса избирателей. Однако все эти действия входили в круг их служебных обязанностей. Так что, как это ни парадоксально, складывается ситуация, в которой действующий президент для того, чтобы избежать упреков в том, что он использует свое положение для ведения предвыборной агитации, должен либо вовсе не осуществлять свои президентские полномочия, либо ограничиться одними только непопулярными действиями.

Дина Каминская: Есть в законе о гарантиях избирательных прав еще одно положение, которое можно отнести к числу ограничивающих использование служебного положения для ведения избирательной кампании: высшим выборным должностным лицам, вышедшим в отставку до истечения своих полномочий, запрещается баллотироваться на досрочных выборах на ту должность, которую они занимали. Это ограничение распространяется не только на глав субъектов федерации, но и на президента России. В прежнем законе о гарантиях избирательных прав такого ограничения не было. И некоторые губернаторы, например, Константин Титов в Самарской области, прибегали к такой уловке: незадолго до истечения срока пребывания в должности подавали в отставку, а затем, пользуясь укороченными сроками избирательной кампании, легко одерживали победу над своими не успевшими подготовиться соперниками.

Константин Симис: Оценивая в совокупности все эти положения нового закона о гарантиях избирательных прав, следует признать, что он может служить надежной правовой основой для борьбы с использованием административного ресурса. Но главным образом, на уровне региональных выборов. На уровне же выборов президента Российской Федерации все остается по-прежнему. И Владимир Путин на следующих выборах будет иметь возможность использовать административный ресурс действующего президента, причем, формально, не нарушая при этом закон, поскольку закон не обязывает его уйти в отпуск на время избирательной кампании.

Дина Каминская: Следующее принципиально важное новшество, которое вносит закон о гарантиях избирательных прав, принятый в 2002 году, - это установление минимального обязательного процента явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися. И для выборов федеральных, и для выборов региональных этот минимум равен 20 процентам списочного состава избирателей. Впрочем, это только минимальный процент. Он может быть повышен федеральным законом для выборов депутатов Государственной Думы и для выборов президента страны. А каждый субъект федерации может устанавливать минимальный процент явки по своему усмотрению.

Константин Симис: Закон о гарантиях избирательных прав 1997 года вообще никаких минимальных обязательных норм явки избирателей не устанавливал. Каждый субъект федерации решал этот вопрос по своему усмотрению. И никакого единообразия в практике не было. Процент обязательной явки избирателей колебался от нуля до пятидесяти. Однако за последние годы все более явственно проступала весьма тревожная тенденция - процент избирателей, не явившихся на выборы, устойчиво возрастал. Все чаще случалось, что выборы признавались несостоявшимися по причине неявки избирателей. Что свидетельствует о том, что все больше становится людей, которые считают, что результаты выборов ничего в их жизни изменить не могут. Нет сомнений в том, что с таким явлением, как абсентизм, следует бороться. Но возникают серьезные сомнения, во-первых, в том, насколько установление обязательного процента явки избирателей может стать эффективным средством в такой борьбе. А во-вторых, в том, не нарушает ли введение такого обязательного процента явки принципа свободы выборов? Ведь в соответствие с этим принципом избиратель вправе сам решать, участвовать ли ему в выборах. Следует помнить, что неучастие в голосовании - это тоже форма выражения воли избирателя.

Дина Каминская: Ряд стран с устоявшимися демократическими традициями последовательно проводят принцип свободы участия в выборах. Например, в Великобритании, в Соединенных Штатах и в других странах с англо-саксонской правовой традицией выборы признаются состоявшимися независимо от того, какой процент избирателей принял в них участие. Но в то же время есть ряд стран, демократичность устройства которых не вызывает сомнений (в основном это страны Европы), в которых установлен обязательный минимум явки избирателей. Более того, есть демократические страны, в которых явка на выборы является обязательной, а неявка влечет за собой определенные административные санкции. В Италии, например, они носят чисто моральный характер. А вот в Бельгии или в Греции неявка на избирательный участок карается штрафом, правда, очень небольшим, или запрещением занимать определенные выборные должности.

Константин Симис: На мой взгляд, введение в России обязательного участия в выборах, да еще под угрозой санкций, неприемлемо. Слишком еще свежа в памяти советская система, когда уклонение от участия в голосовании приравнивалось к антиобщественному поступку и могло повлечь за собой довольно серьезные неприятности. Но, с другой стороны, в России, в отличие от таких стран, как США и Великобритания, участие в выборах еще не стало глубоко укоренившейся традицией, еще не стало органической частью гражданского самосознания. И с учетом того, что тенденция к абсентизму все более и более нарастает, есть, в перспективе, конечно, опасность того, что выборы в России превратятся в фикцию. Вот почему, на мой взгляд, введение обязательного нижнего предела явки избирателей к избирательным урнам в данной ситуации оправдано. При том, что участие в голосовании остается необязательным, введение такого нижнего предела явки как обязательного условия для признания выборов состоявшимися, не следует расценивать как нарушение принципа свободы выборов. Так что это новшество - по сравнению с законом о гарантиях избирательных прав 1997 года - я бы оценил положительно.

Дина Каминская: А вот систему выборов, установленную законом 1997 года, закон прошлого года сохранил. В практике современных демократических государств приняты две системы - мажоритарная и пропорциональная. При мажоритарной системе страна разбивается на одномандатные округа, каждый из которых избирает одного депутата. Избранным считается тот, за которого проголосовало большинство избирателей, принявших участие в выборах. Мажоритарная система принята, главным образом, в странах с двухпартийной системой - в США и Великобритании. При пропорциональной системе вся страна является единым избирательным округом, в котором каждая партия выдвигает свой список кандидатов, и избиратель голосует не за какого-то индивидуального кандидата, а за список партии. А по результатам голосования депутатские мандаты распределяются между партиями пропорционально числу голосов, поданных за список каждой из них.

Константин Симис: Практикуется и сочетание этих двух систем - часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а часть - по пропорциональной. Такая система принята, например, в Германии - при выборах Бундестага. Именно по этой системе проводились в России все выборы в Государственную Думу. Вот в ходе этих выборов и проявились некоторые недостатки пропорциональной системы. Во-первых, при этой системе избиратель лишен возможности судить о достоинствах и недостатках каждого из кандидатов, включенных в список. А во-вторых, при этой системе искажается воля избирателей. Дело в том, что партия, за список которой подано менее определенного процента голосов, не получает ни одного мандата. В России такой минимум был равен пяти процентам. При такой системе избиратели, отдавшие свои голоса партиям, не набравшим 5 процентов, остаются не представленными, а их голоса распределяются между партиями, преодолевшими барьер.

Дина Каминская: Несмотря на эти пороки пропорциональной системы, закон о гарантиях избирательных прав 2002 года не только сохранил ее для выборов депутатов Государственной Думы, но и распространил ее на выборы представительных органов субъектов федерации. Начиная с июля не менее половины состава представительных органов субъектов федерации должны избираться по пропорциональной системе, то есть по партийным спискам. Причем, право выдвигать кандидатов, предлагать списки кандидатов дано только отделениям общероссийских, но не местных партий.

Константин Симис: Последнее - очень важно. К федеральным партиям на местах относятся как к , как к представителям федеральных интересов. И вообще это новшество было встречено в штыки губернаторами областей и президентами республик. Однако недостатки пропорциональной системы, которые мы только что отметили, говоря о выборах депутатов Государственной Думы, в равной мере присущи будут и региональным выборам.

XS
SM
MD
LG