Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Анализ закона о выборах депутатов Государственной Думы

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская: Инициированный президентом Путиным процесс реформирования российского избирательного права в основном, можно сказать, завершен. Первым, напомню, был принят Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме. Действие этого закона распространяется на выборы всех выборных органов власти и на всех уровнях - от местных до центральных. Вскоре затем были приняты Закон о выборах депутатов Государственной Думы и Закон о выборах президента Российской Федерации. Закону об основных гарантиях избирательных прав была посвящена наша предыдущая беседа. Сегодня - о законе о выборах депутатов Государственной Думы.

Константин Симис: Этот закон, а он был принят в ноябре прошлого года, пришел на смену такому же закону 1999 года. Следует сразу же сказать, что новый закон вроде бы не вносит каких-либо принципиальных изменений в процедуру выборов депутатов ГД. Однако, как известно, нередко за частными, на первый взгляд, чисто юридико-техническими поправками скрывается стремление авторов закона несколько изменить его тенденции. Зачастую, впрочем, эти поправки меняют тенденцию довольно существенно. А потому и то, что внес в процедуру выборов депутатов ГД этот закон, заслуживает внимания. Что же нового появилось с этим законом?

Дина Каминская: Начнем со стадии выдвижения кандидатов. Стадия эта очень важная. Именно на ней определяется круг лиц, из которых избирателям предстоит решать, кому конкретно они доверят осуществление законодательной власти. В демократических странах издавна практикуются две системы - система самовыдвижения кандидатов и система выдвижения группой избирателей, как правило, объединенных в политическую партию. Закон, который мы обсуждаем, равно как и предыдущий закон, предусматривает обе эти системы выдвижения кандидатов.

Константин Симис: Однако закон 2002 года вносит нечто новое по сравнению с предшествующим, как в порядок выдвижения индивидуальных кандидатур, так и в выдвижение федеральных партийных списков. Процедура самовыдвижения осталась без изменений. По-прежнему лица, желающие баллотироваться по какому-либо одномандатному округу, должны зарегистрироваться в окружной избирательной комиссии. А вот порядок выдвижения кандидата группой избирателей претерпел существенные изменения. То есть, собственно говоря, просто группа избирателей теперь лишена права выдвигать кандидатов. А такое право было закреплено за ними законом 1999 года. Теперь, по новому закону, оно может быть осуществлено исключительно политической партией или избирательным блоком, который, подчеркиваю, не может быть сформирован без участия политической партии.

Дина Каминская: Это весьма существенное новшество. В нем проявилось стремление власти максимально повысить роль партий в политической жизни страны и в выборах государственных органов, в частности. Новшество, о котором идет речь, будет способствовать повышению активности, повышению роли местных партийных организаций. Ведь, само собой разумеется, что при выдвижении кандидата в одномандатном избирательном округе решающая роль будет принадлежать местным партийным организациям.

Константин Симис: В отличие от процедуры выдвижения индивидуальных кандидатов по одномандатным округам, процедура выдвижения партийных списков по федеральному округу не претерпела серьезных изменений. Дело в том, что роль политических партий в выдвижении федеральных списков кандидатов не просто ведущая, а, можно сказать, монопольная. И эта роль была в полной мере закреплена в законе о выборах в Государственную Думу 1999 года. Правом выдвигать федеральные списки кандидатов наделяются исключительно общественные организации, имеющие статус политических партий. Общественные же объединения, не наделенные таким статусом, могут участвовать в выдвижении списков, только вступив в избирательный блок с какой-либо политической партией. Причем право вступать в избирательные блоки закон признает только за теми объединениями, в уставе которых имеется положение о возможности участия в выборах государственных органов власти. Кроме того, закон не допускает участия в избирательных блоках объединений, образованных по профессиональным, этническим, конфессиональным признакам, а также национально-культурных и благотворительных обществ. Эти ограничения представляются мне разумными, поскольку они могут стать реальной помехой созданию таких избирательных блоков, участники которых не имеют перспектив для совместной политической деятельности, блоков, которые не способны предложить избирателю основанную на единой политической идее программу политического и социального развития страны.

Дина Каминская: Кроме того, новый закон о выборах депутатов Государственной Думы, принятый в прошлом году, вводит еще одно новшество. Теперь в федеральный список кандидатов любой партии должны быть включены, помимо, так сказать, представителей центра, не менее семи региональных групп кандидатов. То есть групп, в которые входят кандидаты, представляющие партийные организации субъектов или групп субъектов федерации. Причем в центральную группу могут быть включены не более 18 кандидатов.

Константин Симис: Это совершенно новый для российского избирательного права принцип - принцип разделения кандидатов от одной партии по административно-территориальному признаку. Если исходить из норм конституционного права, исходить из того, что Государственная Дума - это законодательный орган, представляющий всю Российскую Федерацию, то следует признать, что разделение федеральных списков кандидатов на группы - региональные и центральную - противоречит конституции. Однако при обсуждении закона в Государственной Думе была принята точка зрения авторов законопроекта, которые руководствовались соображениями прагматическими - стремлением активизировать политическую деятельность местных партийных организаций и превратить федеральные партийные списки из, так сказать, "московских" в общероссийские.

Дина Каминская: Трудно сказать, как на практике будет реализовано новое правило составления федеральных списков кандидатов, хотя эти списки должны быть представлены в избирательную комиссию в ближайшее время. Да и вряд ли тут может быть дан однозначный ответ, годный для всех партий. Одно дело коммунистическая партия, в которой взаимоотношения центра с местными организациями определяются давними традициями безоговорочного подчинения центру, совсем другое - демократические партии, такие, например, как Яблоко или СПС. Для них характерна значительная степень независимости местных партийных организаций от центральных руководящих органов.

Константин Симис: Тем не менее, оценивая это новшество, равно как и некоторые другие новшества, внесенные в процедуру выдвижения кандидатов, совершенно четко просматривается тенденция к тому, чтобы усилить роль политических партий в выборах депутатов Государственной Думы. Что, на мой взгляд, должно способствовать становлению в России полноценной многопартийной системы.

Дина Каминская: Вместе с тем, просматривается в новом законе о выборах в Государственную Думу и другая тенденция - тенденция к тому, чтобы уменьшить число партий, представленных в высшем законодательном органе. Особенно четко эта тенденция просматривается в положениях, регулирующих порядок регистрации кандидатов в избирательных комиссиях. Напомню, что по действующему закону могут быть зарегистрированы, а, следовательно - и участвовать в выборах, только те кандидаты и только те партии, которые представят в избирательные комиссии либо листы с подписями определенного числа избирателей, либо денежный залог. Надо сказать, что сбор подписей - особенно если проводить его, строго соблюдая установленные законом правила - связан с серьезными трудностями и значительными финансовыми затратами. Так вот, новый закон о выборах освобождает от представления в избирательную комиссию листов с подписями избирателей партиями, которые, как сказано в законе, ранее были допущены к распределению депутатских мандатов. То есть, иными словами, партиями, за федеральные списки которых на предыдущих выборах было подано более 5 процентов голосов и которые, естественно, представлены в Думе. Кроме того, если такие партии выступают со своим федеральным списком, то они также освобождаются от обязанности представлять листы с подписями избирателей или вносить денежный залог.

Константин Симис: В этом закон 2002 года о выборах в Государственную Думу открыто нарушает провозглашенный в нем же принцип равенства всех кандидатов, всех участников избирательного процесса. Партии, уже представленные в Государственной Думе, поставлены в преимущественное положение по сравнению с новыми партиями, еще не интегрировавшимися в политическую жизнь страны. Этим последним затруднена возможность добиться представительства в Государственной Думе. Таким образом, хотя и косвенно, в новом законе ставится препятствие увеличению числа партийных фракций. Некоторые политологи считают, что власть при этом преследует вполне определенную цель - сделать Государственную Думу более управляемой.

Дина Каминская: Допускаю, что авторы закона о выборах в Государственную Думу, принятого в конце прошлого года, действительно стремились к тому, чтобы число партий, представленных в Думе, если не уменьшалось, то хотя бы не возрастало. Но вместе с тем, нельзя не признать, что закон 2002 года никак не расширяет возможности Центральной избирательной комиссии отказать партии или индивидуальному кандидату в регистрации или аннулировать уже оформленную регистрацию. Я бы даже сказала, что эти возможности сужаются по сравнению с законом 1999 года. В прошлом законе перечень оснований, по которым ЦИК могла отказать в регистрации или аннулировать регистрацию был недостаточно конкретен, а в ряде случаев в законе использовалось такое оценочное определение, как "существенное нарушение". Были в этом списке даже ссылки на так называемые "иные обстоятельства" - что в законе недопустимо. Такие формулировки дают возможность расширительно толковать ограничения. Список же таких оснований для отказа в новом законе отличается конкретностью и точностью формулировок.

Константин Симис: Особенно следует подчеркнуть, что в новом законе уже нет такого основания для отказа в регистрации кандидата, как предоставление недостоверных сведений об имущественном положении и доходах. Это последнее положение лишает возможности ЦИК злоупотреблять своими полномочиями в политических целях. Как это происходило во время прошлых выборов в Государственную Думу, когда одному кандидату отказали в регистрации потому, что он не указал в декларации, что является юридическим собственником старого "Москвича", подаренного сыну, а другого, не указавшего, что он является собственником "Мерседеса", зарегистрировали, сочтя это упущение несущественным.

Дина Каминская: Ограничены и возможности ЦИК отменять и уже оформленную регистрацию. В отличие от прежнего закона, теперь правом этим наделены только суды. Причем иск об отмене регистрации должен быть подан не позднее, чем за 8 дней до голосования с тем, чтобы кандидат имел реальную возможность обжаловать решение суда в высшую инстанцию и не быть снятым с дистанции в последний момент. К тому же следует помнить, что судебная процедура обеспечивает кандидатам более надежную защиту прав, нежели административная, присущая ЦИКу.

Константин Симис: Никаких других существенных новшеств в процедуру выдвижения кандидатов закон 2002 года не вносит. Так что, думаю, мы можем перейти к анализу тех положений этого закона, которые регламентируют порядок проведения предвыборной агитации. Но этой стадии задача закона заключается в том, чтобы обеспечить всем кандидатам равные права и возможности, а избирателям - составить правильное представление о каждом из кандидатов и о предлагаемых ими программах. И тут речь должна идти не только о правах, но и об обязанностях. Закон должен установить ряд запретов на злоупотребление правом вести предвыборную агитацию. Нынешний закон в основном сохранил запреты, установленные прежними законами. Запрещаются призывы к насильственному изменению конституционного строя, запрещена пропаганда социально, национально и расового неравенства и превосходства. И, кроме того, запрещается подкуп избирателей.

Дина Каминская: Но с новым законом появились и новые запреты. Так, теперь запрещается использовать в агитационных материалах изображения и высказывания граждан без их письменного согласия. Эта мера должна стать гарантией против использования авторитета какого-либо человека, не имеющего намерения поддерживать данного кандидата. И еще одно новшество. Отныне кандидат обязан не позднее чем за 10 дней до голосования опубликовать и выставить в интернете свою предвыборную программу. Это даст избирателям дополнительную возможность сознательно сделать свой выбор.

Константин Симис: Я бы отметил еще одно новшество, не менее, на мой взгляд, существенное. В прошлом широкое распространение получила практика создания на время предвыборных кампаний якобы независимых от кандидатов средств информации, специализирующихся на популяризации этого кандидата и на дискредитации его соперников. Так вот, согласно новому закону вести предвыборную агитацию могут только те средства информации, которые были учреждены не менее чем за год до начала избирательной кампании. Что, конечно, значительно ограничит возможность использовать средства информации в "грязных" предвыборных технологиях.

Дина Каминская: В целом закон 2002 года устанавливает правила ведения предвыборной агитации, обеспечивающие равенство кандидатов. Но одна проблема так и осталась не решенной до конца. Я имею в виду проблему так называемого административного ресурса, то есть использования кандидатом своего служебного положения для ведения предвыборной агитации. Правда, новый закон о выборах в Государственную Думу (и в этом он следует Закону об основных гарантиях избирательных прав) обязывает должностных лиц высших категорий исполнительной и судебной власти, зарегистрированных в качестве кандидатов в Государственную Думу, на время избирательной кампании уходить в отпуск. Но опыт прошлых выборов в Государственную Думу показывает, что эти категории должностных лиц весьма редко стремятся стать депутатами Государственной Думы. Основную же массу кандидатов составляют действующие депутаты. А вот на них это ограничение как раз не распространяется.

Константин Симис: В статье 49-й нового закона прямо сказано, что соблюдение ограничений, о которых идет речь "не должны препятствовать осуществлению депутатских полномочий и выполнению ими своих обязательств перед избирателями". И получается, что депутаты, являющиеся одновременно кандидатами, имеют возможность использовать своих платных и общественных помощников, бесплатный транспорт, государственные средства связи для ведения предвыборной агитации. Чем они, как показывает практика прошлых лет, широко пользуются. Конечно же, новый закон о выборах в Государственную Думу должен был бы распространить запреты и ограничения и на депутатов. Однако понятно, что сами они, принимая закон, не были заинтересованы в том, чтобы лишить себя преимуществ, которые они могут использовать в борьбе за переизбрание в декабре нынешнего года. Тем не менее, можно считать, что новый закон о выборах в Государственную Думу в основном сохранил тот порядок ведения предвыборной агитации, который был установлен аналогичным законом 1999 года. Хотя, повторяю, и внес некоторые новшества, затрудняющие использование "грязных" технологий.

Дина Каминская: Закон 2002 года в основном сохраняет порядок установления результатов выборов, закрепленный в 1999 году. Но с одной поправкой - минимальный процент голосов, который должен быть подан за федеральный список партии, дающий ей право участвовать в распределении депутатских мандатов, повышен с 5 процентов до 7. Напомню, что по действующему закону половина депутатов избирается по пропорциональной системе. При ней вся страна представляет собой единый федеральный избирательный округ. И избиратели голосуют целиком единый этот список, выдвинутый партией. Причем депутатские мандаты распределяются пропорционально числу голосов, поданных за список каждой партии, если, повторяю, за список было подано не менее 5 % голосов.

Константин Симис: Как работает эта система на практике, видно хотя бы из того, что на выборах 1999 года воля 49 процентов избирателей вообще не была учтена, так как они голосовали за списки партий, не преодолевших 5-процентный барьер. Голоса этих избирателей были распределены между списками партий, преодолевших этот барьер. Но, несмотря на эти явные недостатки, пороки пропорциональной системы выборов, вопрос об ее отмене в Государственной Думе даже не ставился, поскольку он уже был решен принятым ранее законом об основных гарантиях избирательных прав. Согласно этому закону, для выборов 225 депутатов Государственной Думы пропорциональная система была сохранена. А вот вопрос о том, сколько процентов голосов должен набрать федеральный список партии, чтобы она получила право участвовать в распределении мандатов, был оставлен на усмотрение закона о выборах в Государственную Думу. Ведь речь идет о партийном составе Государственной Думы. Значительное повышение 5-процентного барьера неизбежно повлекло бы за собой уменьшение числа партий, представленных в законодательном органе. И наоборот - снижение этого барьера привело бы к расширению этого представительства.

Дина Каминская: В ходе этой дискуссии проявились две позиции. Партия Единство России - а она претендует на роль партии большинства, правящей партии, - настаивала на том, чтобы барьер проходимости был повышен до 12 с половиной процентов. Партии же, которые на предыдущих выборах балансировали на грани 5-процентного барьера - прежде все СПС и Яблоко - настаивали на его сохранении.

Константин Симис: Надо сказать, что в мире нет такой страны, в которой бы барьер проходимости при выборах в парламент по пропорциональной системе был бы равен 12 с половиной процентов. Максимальная норма - 10 % - существует в Турции и Индии. Введение в России барьера проходимости, равного 12 с половиной процента, привело бы к превращению Государственной Думы в двухпартийный парламент: Единство России - правительственная партия, и Коммунисты - партия оппозиционная. Однако такое решение в Государственной Думе не прошло. В результате был принят компромиссный вариант - барьер проходимости для участия в распределении мандатов равен 7 %. Но он будет введен только на выборах 2007 года. На ближайших же выборах, в декабре, будет действовать прежняя норма - 5 процентов. Сегодня трудно сказать, каков будет расклад популярности партий через 4 года. Но думаю, прав председатель ЦИК, который считает, что при 7-процентном барьере в Государственной Думе будет не менее четырех партийных фракций, представляющих все основные политические силы страны.

Дина Каминская: Пропорциональной системе выборов по федеральным спискам, действительно, присущ ряд недостатков. О главных мы говорили. Однако, по-моему, в России на этом этапе становления демократии надо было эту систему сохранить, поскольку она стимулирует процесс превращения политических партий в подлинные структуры гражданского общества. Тае более, что присущий ей порок легко устранить: достаточно отказаться от правила 5-процентного барьера и распределять депутатские мандаты между партиями строго пропорционально числу голосов, поданных за их списки.

Константин Симис: Закон, принятый в декабре прошлого года, не внес радикальных, принципиальных изменений в систему выборов депутатов Государственной Думы. Но и те изменения и уточнения, которые в него были внесены, могут, в конечном счете, косвенно сказаться на составе Государственной Думы, могут способствовать очищению избирательного процесса от того, что принято называть "грязными" технологиями. Вообще, подводя итог, следует признать, что в нынешнем его виде этот закон дает возможность избирателям свободно и сознательно выразить свою волю, сделать выбор, соответствующий жизненным интересам общества и страны. Вопрос теперь лишь в том, насколько правильно распорядится этой возможностью избиратель.

XS
SM
MD
LG