Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Становление системы государственной службы в России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская: В жизни любой страны государственная служба играла и играет ныне весьма важную роль. Велика, конечно, и роль парламентов, правительств и глав государств, но при этом все акты, издаваемые этими органами, не только реализуются, но и подготавливаются государственными служащими.

Константин Симис: Роль государственной службы действительно всегда была весьма значительна. Но роль эта еще более возросла в конце девятнадцатого - в начале двадцатого веков, когда функции государственно-административного управления качественно усложнились, когда государственный механизм не может сколько-нибудь эффективно функционировать без новейших электронных средств сбора и фиксирования информации. Да и сам предмет государственного регулирования и деятельности государственно-административной системы настолько усложнился, что требует высокого уровня специализации в отдельных отраслях экономики, права, связи, науки и техники. Естественно, что в связи с этим меняется состав государственного чиновничьего аппарата - в нем возрастает удельный вес узких специалистов за счет чиновников-управленцев. Эту тенденцию констатируют многие политологи Запада.

Дина Каминская: Вероятно, правы те российские политологи, которые исходят из того, что и в России заметно возросла роль чиновников-специалистов в области экономики, права и других областей деятельности государства. Правда, при этом, в постсоветской России система государственной службы все еще находится в процессе становления. Закон о системе государственной службы, принятый в конце мая нынешнего года, а также принятый в 1995 году закон Об основах государственной службы, закрепили юридические основы этой системы. Они призваны создать юридическую основу формирования в стране единого государственного аппарата, способного функционировать четко и эффективно.

Константин Симис: Не только. Задача этих законов и в том, чтобы четко определить пределы полномочий этого аппарата. Ведь тенденция чиновничества к тому, чтобы расширить свои полномочия, превратить государственную службу в бюрократическую - в первичном значении этого слова - характерна даже для государств с давней демократической традицией. Это явление, можно сказать, универсальное. Тем более реальна угроза такого рода для постсоветской России, где демократическая система правления еще находится в стадии становления.

Дина Каминская: Анализ юридических норм, регламентирующих структуру и деятельность государственной службы, осложняется тем, что принятый в 2003 году закон О системе государственной службы не повлек за собой отмену принятого в 1995 году закона Об основах государственной службы, несмотря на то, что по предмету регулирования эти законы во многом дублируют друг друга. Утрачивают силу, как специально указано в законе 2003 года, только четыре положения закона 1995 года. Таким образом, получилось, что вопросы организации и порядка функционирования государственной службы регламентируются двумя законами одновременно.

Константин Симис: А, кроме того, сложность заключается еще и в том, что в законе О системе государственной службы, принятом в этом году, много отсылочных норм, и потому его реализация требует разработки и принятия множества новых законов, указов президента, постановлений правительства, что, естественно, требует немало времени. Так что приходится констатировать, что основная задача - построение целостной системы государственной службы - пока что остается нерешенной. Однако можно сказать, что оба закона заложили правовые основы системы государственной службы и установили принципы, на которых она зиждется.

Дина Каминская: Эти принципы в основном совпадают с теми, на которых основана система государственной службы в странах с устоявшейся системой демократии. Это - верховенство закона, приоритет прав человека и гражданина, равный доступ всех граждан к государственной службе, ее стабильность и открытость и, наконец, это принцип внепартийности.

Константин Симис: Последний принцип особенно важен для формирования системы демократической государственной службы в постсоветской России. Ведь в Советском Союзе система государственной службы основана была как раз на принципе партийности. И нельзя забывать, что значительная доля нынешних государственных служащих была частью партийно-государственного аппарата. В их сознании, как и прежде, доминирует императив: руководствоваться, прежде всего, партийными директивами, а не законом.

Дина Каминская: В странах с давней демократической традицией проблема участия государственных чиновников в политической жизни страны решается по-разному. Везде государственные чиновники могут быть членами политических партий. Но допускаемая законом степень их вовлеченности в деятельность партий значительно отличается. Так, например, в Соединенных Штатах государственные служащие не могут входить в состав руководства политических партий. Во Франции же государственные чиновники могут не только быть членами политических партий, но и входить в состав их руководящих органов.

Константин Симис: Вообще, можно сказать, как правило, в демократических странах политическая, в том числе и партийная, деятельность чиновников низшего и среднего звена ограничена. При исполнении служебных обязанностей они должны руководствоваться исключительно только законами и указаниями руководства. Но это ограничение не распространяется на чиновников высших категорий - чиновников, занимающих в государственном аппарате высшие должности. Западные политологи относят их к категории так называемых политизированных чиновников.

Дина Каминская: В соответствии с законом Об основах государственной службы чиновники в России могут быть членам и руководителями политических партий и, следовательно, могут заниматься политической деятельностью. Но вместе с тем, с учетом недавнего советского прошлого, закон запрещает государственным служащим использовать свое служебное положение в интересах политических партий и общественных объединений, в том числе и религиозных. И, что особенно важно, запрещается в государственных органах создавать первичные партийные организации.

Константин Симис: Это положение закона было встречено критически представителями коммунистической партии. Они расценили этот запрет как нарушение конституционных прав граждан на свободу политической деятельности. Однако, похоже, что в данном случае авторы закона нашли разумное сочетание конституционного права на свободу убеждений и свободу объединения с запретами, которые могут воспрепятствовать превращению государственной службы в инструмент партийной борьбы.

Дина Каминская: Ограничения права на партийную деятельность, равно как и ограничения некоторых других прав государственных служащих, например, права на забастовку, права на тайну личной жизни, распространяются только на тех, кто хочет стать государственным служащим и соглашается с определенными ограничениями своих конституционных прав. Такое положение не противоречит демократическим принципам организации государственной службы. Например, в Соединенных Штатах действует Кодекс этики правительственной службы, в соответствие с которым гражданин, поступивший на государственную службу, соглашается отказаться от некоторых своих конституционных прав. Например, от права хранить в тайне свои доходы и имущественное положение - свое и своих ближайших родственников.

Константин Симис: А теперь обратимся к принципу открытости деятельности государственной службы. Этот принцип является - точнее, должен являться - одной из основ деятельности государственной службы. Я сказал "должен являться" по той причине, что даже в государствах с устоявшейся демократической традицией принцип открытости государственной службы соблюдается далеко не всегда. Что же касается до российской государственной службы, то она, как это признал курирующий реформу государственной службы первый заместитель руководителя президентской администрации Дмитрий Медведев, по сравнению с западными странами "весьма и весьма закрытая". Причем Медведев подчеркнул, что речь идет не о военных тайнах, а о совсем обычной материи.

Дина Каминская: Несколько слов о провозглашенном в законе принципе стабильности кадров государственной службы. Этот принцип действует только в отношении государственных служащих низших и средних категорий. Кроме того, по собственному желанию или в связи с достижением определенного возраста, установленного законом, служащие могут быть уволены только в связи с неисполнением обязанностей, несоблюдением ограничений, о которых мы говорили, и еще за разглашение государственной тайны. Ну и, конечно, государственный служащий может быть уволен в связи с заболеванием, препятствующим исполнению должностных обязанностей.

Константин Симис: Но принцип стабильности не распространяется на государственных служащих, которые, как сказано в статье первой закона Об основах государственной службы, принятого в 1995 году, непосредственно обеспечивают исполнение полномочий президента Российской Федерации, главы правительства, министров, председателей Государственной Думы и Совета Федерации. Практически в данном случае речь идет о помощниках, референтах, советниках. Пребывание в должности этой категории государственной службы ограничено сроком, на который избираются или назначаются высокопоставленные лица, на которых они работают. Такое ограничение принципа стабильности, вероятно, оправданно. Естественно, что каждый государственный деятель должен иметь возможность подбирать своих ближайших помощников.

Дина Каминская: Таким образом, в России принята модель стабильности, прямо противоположная американской. В Соединенных Штатах после избрания нового президента, принадлежащего к иной партии, нежели его предшественник, меняются не только его референты, помощники, министры и главы самостоятельных федеральных ведомств, но и начальники управлений, отделов, то есть государственные служащие средней категории. И новый состав государственной службы формируется строго по партийному признаку.

Константин Симис: Вероятно, для России больше подходит система стабильности государственной службы, принятая во Франции и в Великобритании. Там смена главы правительства или президента не влечет за собой отставку государственных служащих даже высокого ранга. Такое последовательное соблюдение принципа стабильности создает благоприятные условия для профессионализации кадров государственных служащих, обеспечивает преемственность в деятельности государственного аппарата. А Россия сегодня в этом нуждается.

Дина Каминская: Принцип равного доступа к государственной службе реализуется в демократических странах через законы, регламентирующие порядок ее формирования. В российском Законе о системе государственной службы, который был принят в нынешнем году, этот принцип декларируется. Но вот о том, как он реализуется на практике, ни в этом законе, ни в законе Об основах государственной службы, принятом в 1995 году, ничего нет. Порядок поступления на государственную службу и зачисления на вакантные должности, порядок продвижения по службе еще только будут устанавливаться, в законах о видах государственной службы - гражданской, военной, правоохранительной. Это то, о чем мы говорили в начале беседы - в законах много отсылочных норм.

Константин Симис: Однако все же в законе, принятом в этом году, есть одно важное положение, имеющее прямое отношение к порядку формирования кадров государственной службы. В пункте втором статьи 11 говорится о том, что поступление на государственную службу и замещение вакантных должностей проводится на конкурсной основе. Это положение имеет принципиальное значение. Ведь конкурсный порядок зачисления на государственную службу и продвижения по служебной лестнице может стать эффективным средством борьбы с таким явлением, как протекционизм. Но для того, чтобы конкурсный порядок формирования кадров чиновников выполнил эту задачу, он должен быть организован и проведен соответствующим образом. Должна быть обеспечена объективность членов конкурсных комиссий и, главное, необходимо, чтобы конкурсный порядок соблюдался при замещении всех должностей без исключения.

Дина Каминская: При обсуждении законопроекта как раз по этим вопросам и возникли серьезные разногласия. Представители министерства труда настаивали на том, чтобы конкурсный порядок не применялся при зачислении на должности, исполнение которых связано с государственной тайной. И притом предлагались формулировки настолько расплывчатые, что они оставляли возможность расширенно толковать понятие "государственная тайна" по усмотрению руководителей ведомств.

Константин Симис: Шли споры и о том, следует ли включать в состав конкурсных комиссий - кроме руководящих работников государственного аппарата, - также и представителей общественности. Однако все эти весьма существенные вопросы в законе 2003 года так и не были решены. Что, конечно, значительно умаляет его эффективность как правового акта, призванного гарантировать равный доступ всех граждан к государственной службе.

Дина Каминская: В понятие "государственный служащий" в разных странах закладывается разное содержание. В Соединенных Штатах, например, к государственным служащим относятся все те, кто получает зарплату из федерального бюджета или из бюджета штата, включая преподавателей государственных школ, сотрудников государственных лечебных заведений и так далее. В то время как, скажем, во Франции государственными служащими считаются только те, чья деятельность связана с осуществлением функций органов государственной власти.

Константин Симис: Это последнее определение восприняла и российское законодательство. Закон 2003 года О системе государственной службы, равно как и закон 1995 года Об основах государственной службы, относит к числу государственных служащих только тех, кто профессионально осуществляет деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти федерации и субъектов федерации. Проще говоря, государственный служащий в России обеспечивает претворение в жизнь административной деятельности, решений органов государственной власти - законодательных, исполнительных, судебных.

Дина Каминская: Таким образом, закон 2003 года в основном повторяет определение государственной службы, закрепленное в законе 1995 года. Но он вносит в это понятие одно принципиальное новшество. Он подразделяет государственную службу на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную. Это подразделение обосновано, ведь и по кругу вопросов, входящих в компетенцию каждой из них, и по порядку формирования кадров, и по порядку функционирования гражданская, военная и правоохранительная службы радикально отличаются друг от друга.

Константин Симис: Введение трех видов государственной службы - это действительно важное новшество. Но еще более важным новшеством, новшеством, имеющим политическое значение, является введение вместо двух самостоятельных систем государственной службы - федеральной и субъектов федерации - единой системы государственной службы, состоящей из двух уровней: федерального и субъектов. Объединение двух систем в единую влечет за собой вполне практические и немаловажные последствия. Раньше, до принятия закона 2003 года, организация государственной службы субъектов федерации, порядок ее деятельности входили в компетенцию субъектов. Теперь же, после принятия нового закона, в ведение субъектов федерации входит только организация своей государственной службы, в то время как правовое регулирование деятельности государственной службы субъектов федерации перешло в совместное ведение федерации и субъектов. Что практически означает, что субъекты федерации теряют правовой контроль за деятельностью своей государственной службы.

Дина Каминская: В этом, в лишении субъектов возможности регулировать деятельность своей государственной службы, наглядно проявилась тенденция к тому, чтобы расширить полномочия федеральной власти за счет власти субъектов федерации. Тенденция, которая, кстати, достаточно отчетливо проявилась и в ряде других законов, принятых в последнее время в рамках президентской программы реформирования административной системы.

Константин Симис: Эта же тенденция проявилась и в том, что закон 2003 года, в отличие от закона 1995-го, предусматривает создание федерального органа, ведающего вопросами государственной службы. Принятый в 1995 году закон Об основах государственной службы предусматривает создание такого органа, как Совет по вопросам государственной службы при президенте Российской Федерации. Однако органы, действующие при президенте, могут наделяться только консультативными полномочиями. Закон же О системе государственной службы, принятый в нынешнем году, предусматривает, как сказано в статье 16, создание системы управления, в компетенцию которой входит координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, замещения вакантных должностей. Особенно важно то, что этот орган осуществляет вневедомственный контроль за соблюдением законности в государственных органах. Таким образом, предусмотрено создание федерального органа управления государственной службой.

Дина Каминская: Это - негативный момент закона?

Константин Симис: Отнюдь. Просто и в принятом в этом году законе О системе государственной службы, а он, напомню, разработан и принят по инициативе Владимира Путина, последовательно проводится тенденция к расширению компетенции федеральных органов власти. А само по себе создание органа, ведающего государственной службой, вполне разумно. Скажем, в Соединенных Штатах в 1978 году тоже был принят закон, предусматривающий создание федерального бюро управления персоналом. В его компетенцию входит координация кадровой работы в органах государственного управления и, в частности, контроль за назначением и продвижением по службе государственных чиновников.

Дина Каминская: Итак, закон 1995 года в сочетании с законом О системе государственной службы стали правовой основой деятельности государственно-административного аппарата. Они, конечно, не лишены недостатков, но они могут стать юридической основой для длительного и очень трудного процесса излечения российской государственной службы от пороков, которыми она наделена с прошлых времен.

XS
SM
MD
LG