Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Продолжение темы: проблемы федерализма в России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская:

Сравнительно недавно в одной из наших бесед мы уже говорили о стремлении ряда республик, входящих в состав Российской Федерации, расширить круг своих полномочий за пределы, очерченные федеральной конституцией. Я бы даже сказала, за пределы, вообще присущие этой форме государственного устройства. Причем, наиболее экстремальные по сути своей, да и по форме, проявления такой тенденции привели к тому, что ныне даже обсуждается вопрос о возможности эволюции государственного устройства России.

Константин Симис:

И речь в этих дискуссиях, как правило, идет об эволюции от федеративной формы государственного устройства к государственному устройству, приближающемуся к конфедерации. Причем решающую роль в этом процессе, как считают многие участники дискуссии, несомненно, играет стремление отдельных республик признать верховенство внутреннего законодательства субъекта над законами федеральными.

Дина Каминская:

Но есть и другая тенденция, тенденция к все большей концентрации властных полномочий в руках центра. Если она возобладает, более того, если она будет реализована, то это может привести к превращению Российской Федерации в унитарное по существу государство с полностью централизованной системой управления.

Константин Симис:

Итак, федерация или централизованное государство? Какая из этих форм государственного устройства более соответствует укреплению России как демократического государства?

Дина Каминская:

Прежде всего, надо сказать, что сама по себе унитарная форма государственного устройства отнюдь не является антидемократичной. Так, целый ряд бесспорно демократических европейских государств, таких, например, как Франция или, скажем, скандинавские страны, являются унитарными государствами с единой централизованной правовой системой. А вот для России переход к унитарной форме устройства неизбежно стал бы отступлением от принципов демократии.

Константин Симис:

В России территориальное деление во многом предопределено национальным составом населения, веками компактно проживающим на данной территории. Скажем, якуты, татары, ряд народов, населяющих Северный Кавказ. Именно федеративная форма государственного устройства создает для таких народов наилучшие условия для сохранения национальных традиций, национальной культуры, обеспечивает им определенную степень самоуправления и даже определенную независимость от центральной власти.

Дина Каминская:

Так что уже в силу одного этого для России федеративная форма государственного устройства является оптимальной. Ведь она предполагает некоторую децентрализацию власти, ее полицентризм, что уже само по себе создает определенную гарантию от диктатуры центра.

Константин Симис:

И важнейшая задача законодателей – найти тот разумный баланс, который бы учитывал интересы субъектов и в то же время обеспечивал существование федерации как целостного суверенного государства.

Дина Каминская:

Но главная гарантия целостности федеративного государства – это единое правое пространство, то есть признание обязательного и безусловного верховенства федерального права над правом субъектов.

Константин Симис:

А это значит, что акты, издаваемые центральной властью – законы, указы президента, постановления правительства, - имеют обязательную силу, силу актов прямого действия на территории всех субъектов федерации. И если конституция или законы субъектов противоречат федеральной конституции и федеральному закону, то они должны быть признаны антиконституционными и, тем самым, лишены юридической силы.

Дина Каминская:

Принцип верховенства федерального права, действительно, является важнейшей характерной чертой федеративного государственного строя. И для реализации этого принципа центральная государственная власть, несомненно, должна располагать определенным механизмом принуждения.

Константин Симис:

Такой механизм принуждения законодательно закреплен и действует во всех демократических федеративных государствах. Так, например, в статье 37 основного закона Германии прямо сказано, что, если земля (так называются субъекты, входящие в состав ФРГ) не выполняет обязанности, возложенные на нее федеральной конституцией или федеральным законом, то центр, с согласия верхней палаты парламента, может «путем федерального принуждения принудить землю к выполнению ее обязанностей».

Дина Каминская:

К мерам такого принуждения конституция ФРГ относит финансовое давление и применение полицейских сил других земель. При необходимости центральная власть может прибегнуть даже к такой мере, как отстранение правительства земли, отказывающегося подчиниться федеральному закону.

Константин Симис:

Это, конечно, далеко не исчерпывающий перечень тех мер принуждения, которыми располагает федеральная власть Германии. Понятно, что в пределах одной беседы мы вынуждены ограничиться важнейшими из них. Так что, дополняя названные вами меры, хочу сказать только о праве центральной власти назначать федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, право федеральной власти принять на себя временную опеку над властями земли (кроме опеки над судебными органами) и, наконец, даже право распустить лантаг, то есть парламент земли.

Дина Каминская:

Несомненно, это очень эффективные, мощные методы принуждения. Ведь назначение, например, федерального комиссара, установление временной опеки практически означает временное отстранение от власти органов и высших должностных лиц субъекта и передачу их полномочий федеральным органам.

Константин Симис:

По иному решена проблема принуждения в отношении штатов, то есть субъектов федерации, в Америке. Президент США не наделен правом отстранять или отрешать от должности губернаторов штатов. Порядок их отстранения от власти определяется конституцией самого штата. Это, кстати сказать, единый, принятый во всех штатах порядок импичмента. Не наделен президент и правом распускать парламенты штатов. Роспуск законодательных органов штатов вообще не предусмотрен ни федеральной конституцией, ни конституциями штатов.

Дина Каминская:

И все же следует признать, что механизм принуждения в Соединенных Штатах существует. Причем, как доказала практика, довольно эффективный. Ведь Верховный Суд США может, конечно, при наличии к тому достаточных оснований, признать любой закон штата или изданный губернатором нормативный акт противоречащим конституции. Такие законы и нормативные акты лишаются судебной защиты, поскольку суды при разрешении любого судебного дела (административного, гражданского или уголовного) не вправе ссылаться на положения законов штатов, отвергнутых Верховным Судом США.

Константин Симис:

Надо сказать, что в Америке решения Верховного Суда обладают абсолютным авторитетом. Это предопределяет уверенность в том, что власти штата подчинятся решению Верховного Суда. Соблюдение принципа законности в отношениях между федеральной властью и штатами уже давно стало фактором, органически присущим политической жизни страны.

Дина Каминская:

Однако нельзя полностью исключить возможность того, что власть штата откажется подчиниться решению Верховного Суда США. И такой случай, кстати, единственный, который приводится в учебниках конституционного права Соединенных Штатов, действительно, был. В 50-х годах губернатор штата Алабама отказался выполнить решение Верховного Суда. А надо сказать, это было историческое решение, которым традиционно действовавшая система раздельного обучения «белых» и «черных» была признана неконституционной. И тогда президент Эйзенхауэр послал отряд национальной гвардии, под защитой которого «черная» девочка впервые стала ученицей школы для «белых» детей.

Россия, несомненно, нуждается в эффективном механизме, с помощью которого федеральная власть могла бы принудить органы субъектов выпонять решения Конституционного и Верховного судов. Собственно, юридические основы такого механизма уже созданы. Ведь, напомним, что Конституционный суд правомочен признать положения конституций республик, как и положения уставов областей и краев, противоречащими федеральной конституции и тем самым лишить их юридической силы. Кроме того, президент Российской Федерации в соответствие с конституцией наделен правом приостанавливать впредь до решения суда акты, издаваемые президентами республик и губернаторами областей и краев.

Константин Симис:

Однако, к сожалению, этот, предусмотренный законом, механизм принуждения не всегда срабатывает на практике. Ведь в тех случаях, когда руководители высших органов власти субъектов отказывались подчиниться постановлению Конституционного суда или решению президента РФ.

Дина Каминская:

И такое положение сохранялось до июля 2000 года, когда по инициативе президента президента Путина был издан закон, предусматривающий ответственность, как законодательных органов субъектов, так и президентов республик и губернаторов областей и краев за нарушение федеральной конституции и федеральных законов.

Константин Симис:

А в тех случаях, когда законодательные органы какого-либо из субъектов принимают закон, противоречащий федеральной конституции или федеральному закону, вступает в силу следующий механизм принуждения. Прежде всего, это – решение Конституционного суда, обязывающее законодательный орган субъекта отменить данный антиконституционный закон. А в случае отказа подчиниться решению Конституционного суда, такой законодательный орган может быть распущен.

Дина Каминская:

И это то главное, то принципиально новое, что вносит закон, принятый в июле 2000 года, в действовавшую ранее систему контроля за соблюдением принципа верховенства федерального права. Закон этот устанавливает довольно сложную многоступенчатую процедуру роспуска законодательных органов субъектов. Первой ступенью в ней является предупреждение президента РФ. Отныне президенту РФ предоставлено право своим указом предупредить за законодательный орган субъекта о необходимости выполнить решение суда.

Константин Симис:

Ну, а если ни само решение суда, ни предупреждение президента не подействуют? В таком случае президент может представить в Государственную Думу РФ проект закона о роспуске законодательного органа субъекта–нарушителя. Однако непосредственное право принять решение о роспуске принадлежит только и исключительно высшему законодательному органу страны.

Дина Каминская:

Но закон предусматривает ныне механизм принуждения не только в отношении законодательных органов субъектов, но и в отношении губернаторов областей и краев и президентов республик. В тех случаях, когда суд признает нормативный акт, изданный губернатором или президентом республики, противоречащим федеральной конституции или федеральному закону, а эти должностные лица откажутся подчиниться решению суда, президент РФ своим указом вправе отрешить такого губернатора или президента от должности. Правда, указ этот может быть обжалован в Верховном Суде РФ. Но если Верховный суд откажется удовлетворить жалобу, указ президента вступает в силу.

Константин Симис:

Итак, механизм принуждения в отношениях между центром и субъектами федерации уже существует. Но вот вопрос: не нарушает ли он тот разумный баланс между полномочиями субъектов т полномочиями центральной власти, который обязательно должен соблюдаться в любом федеративном государстве и который, на мой взгляд, соблюден в конституции Российской Федерации?

Дина Каминская:

Думаю, ответить однозначно на этот вопрос не так уж просто. Ведь ответ зависит от того, насколько механизм принуждения, установленный новым законом, будет способствовать становления в России демократической государственности?

Константин Симис:

Для России, в которой нарушения принципа верховенства федерального права приняли едва ли не массовый характер, на мой взгляд, уместна жесткая модель механизма принуждения. Без такого механизма Россия может превратиться из единого государства, каковым является федерация, в государственное образование типа конфедерации.

Дина Каминская:

А я считаю, что модель взаимоотношений центра и субъектов, воплощенная, в частности, в законе 2000 года, модель, которая дает центральной власти право распускать законодательные органы субъектов и отрешать от должности губернаторов областей и краев и президентов республик, превращает Российскую Федерацию, если использовать удачное определение, предложенное президентом Чувашии Николаем Федоровым, в некую «централизованную федерацию». Ведь, напомню, предоставленное президенту право отрешать и временно отстранять от должности выборных глав субъектов не предусмотрено конституцией. Так что уже сейчас есть основание считать, что закон этот нарушает допустимый в демократическом федеративном государстве баланс в распределении полномочий между центром и субъектами.

Константин Симис:

Эти доводы мне убедительными не кажутся. Вы ведь не станете отрицать, что ФРГ – это демократическая федерация. А в ней, как мы уже говорили, центральная власть наделена правом распускать законодательные органы земель (то есть субъектов) и отрешать от должности высших должностных лиц субъектов.

Дина Каминская:

Но право роспуска парламентов земель предусмотрено вовсе не основным законом Германии, а комментарием к нему. Что, как вы понимаете, далеко не одно и то же.

Константин Симис:

Комментарии эти весьма авторитетны. И главное – они отражают реальное положение в отношениях между центром и субъектами. Возвращаясь же к действующей ныне модели федерации, считаю, что тот механизм принуждения, который теперь введен в законодательство, способен предотвратить распад России и сохранить ее как единое государство. Это не только в интересах власти, как считают некоторые аналитики, это, прежде всего, в интересах народов, населяющих Россию.

Дина Каминская:

Ну что ж, на этот раз мы разошлись в оценках. Я считаю, что если тенденция к укреплению вертикали федеральной власти будет продолжаться, вполне реальна перспектива постепенного приближения России к прежней модели псевдо федерального, а по существу, унитарного государства, каким фактически был Советский Союз. Может быть, это и в интересах федеральной власти, но отнюдь не уверена, что это в интересах всех народов, населяющих Россию.

XS
SM
MD
LG