Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Комментарий к закону о гражданстве

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская: В мае нынешнего года был принят новый российский закон о гражданстве. Это - значительное событие в жизни российского государства. Необходимость в таком законе назрела уже давно. Ведь действовавший закон о гражданстве был принят еще в 1991 году, то есть до распада СССР и до принятия действующей конституции. Понятно, что даже с учетом поправок, внесенных в него в 1993 году (впрочем, внесенных до принятия действующей конституции), он безнадежно устарел.

Константин Симис: А между тем, в Российской Федерации, как и во всяком правовом государстве, такой закон является одним из важнейших элементов механизма, определяющего правовой статус личности, поскольку в полном объеме конституционными правами обладают только граждане государства. "Гражданство, - сказано в статье 3 закона, - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в устойчивой совокупности их взаимных прав и обязанностей". Иными словами, гражданин обязан в полном объеме соблюдать обязанности, которые на него возлагают конституция и законы, а государство обязано защитить права и интересы своего гражданина, когда он находится на территории государства и за его пределами.

Дина Каминская: В мировой практике гражданство определяется либо по рождению (то есть по гражданству родителей), либо по месту рождения. Новый российский закон, как, впрочем, и закон 1991 года, принял за основу принцип определения гражданства по рождению. Причем этот вопрос особых споров не вызвал. А вот вопрос о порядке натурализации, то есть предоставления российского гражданства иностранцам и лицам без гражданства, вызвал в Государственной Думе ожесточенные споры между сторонниками упрощенной процедуры натурализации и сторонниками введения ряда условий, затрудняющих получение российского гражданства.

Константин Симис: Российский закон 1991 года устанавливал максимально простой порядок натурализации для граждан СССР, так называемый, заявительный порядок. Этой категории иностранцев и лиц без гражданства достаточно было заявить о своем желании восстановить российское гражданство. Сравнительно несложный порядок приобретения российского гражданства был установлен и для других категорий соискателей. Закон же, принятый в 2002 году, по проекту, внесенному президентом, несмотря на устойчивую тенденцию к сокращению населения страны, полностью отменил заявительный порядок приобретения гражданства и усложнил процесс натурализации для всех без исключения категорий соискателей. С момента вступления этого закона в силу в июле этого года российское гражданство даруется иностранцам всех категорий на определенных условиях.

Дина Каминская: Вот по вопросу о том, насколько оправдано такое ужесточение порядка приобретения российского гражданства и насколько он демократичен, и проходила дискуссия в Думе. Центристские, то есть про президентские фракции отстаивали тенденцию к ужесточению условий натурализации. Это необходимо, утверждали их представители, для того, чтобы ограничить хлынувший в Россию поток мигрантов из стран Азии, большая часть которых станет обузой для России. Они считали, что ужесточение процесса натурализации необходимо для того, чтобы отбирать из этого потока тех, кто по своим качествам может быть полезен стране.

Константин Симис: В качестве противников президентского законопроекта выступили фракция СПС и фракция коммунистической партии, обычно занимающие противоположные позиции. Представители коммунистов исходили из того, что, как сказал один из лидеров фракции, председатель комитета Государственной Думы по делам СНГ Анатолий Чехоев, - новый закон ставит последнюю точку в развале Советского Союза. По мнению же лидера фракции СПС Бориса Немцова, новый закон о гражданстве фактически создает железный занавес вокруг России, что приведет к катастрофическому сокращению населения страны. Как известно, победу в этой борьбе одержали, правда, с весьма скромным перевесом в голосах, сторонники президентского проекта. Принят был закон, который по сравнению с законом 1991 года ужесточил условия натурализации для всех категорий соискателей. И ныне действует закон, который одни оценивают как антидемократический, а другие - как соответствующий мировой практике.

Дина Каминская: Вот и давайте попробуем ответить на вопрос: какая из этих двух оценок ближе к истине? Для этого следует сравнить основные положения нового закона, определяющие условия натурализации, с соответствующими положениями закона 1991 года и с общепринятой международной практикой. Начнем со сроков проживания на территории Российской Федерации, по истечению которых соискателю может быть дано гражданство. В законах практических всех демократических стран есть правило, согласно которому соискателю может быть дано гражданство только после того, как он проживет в стране определенное время. Такое требование вполне обоснованно. Человеку, стремящемуся стать гражданином страны, должна быть дана возможность предварительно интегрироваться в ее жизнь. А это, конечно, требует определенного времени.

Константин Симис: В Государственной Думе споры шли о том, какова должна быть длительность этого срока. Согласно закону 1991 года, иностранец мог получить гражданство России после того, как он проживет на ее территории с момента приезда не менее пяти лет или трех лет непрерывно, то есть, не покидая ее пределы. По новому же закону срок этот исчисляется не с момента приезда в Россию, а с момента получения вида на жительство. А это практически удлиняет срок предварительного проживания до 7-8 лет. Срок, как считают противники нового закона, неоправданно велик и ставит соискателя российского гражданства в тяжелое положение - он вынужден жить все эти годы, не имея тех прав на работу, на предпринимательскую деятельность, которыми наделены граждане России.

Дина Каминская: Надо сказать, что сторонники нового закона парировали доводы своих оппонентов ссылками на соответствующую практику, существующую во многих демократических странах. Действительно, сроки эти никак не меньше, нежели те, какие устанавливает российский закон. В Соединенных Штатах это пять лет. В Швеции и в Швейцарии - 12, а в Чехии - 10.

Константин Симис: Авторы закона, устанавливая для иностранцев длительный срок предварительного проживания в России, исходили из того, что будущем гражданину требуется немало времени для того, чтобы адаптироваться к традициям, обычаям страны, чтобы изучить язык. Но ведь сегодня основная масса людей, добивающихся российского гражданства, - это примерно 28 миллионов бывших граждан СССР, для которых проблемы адаптации просто не существует. Вот для этой категории соискателей было бы правильно установить льготный порядок - освободить их от обязанности проживать в России до того, как они получат положительный ответ на свое ходатайство.

Дина Каминская: Наиболее острой была дискуссия о порядке натурализации бывших советских граждан и их потомков, не ставших гражданами какой-либо другой страны. В результате было принято компромиссное решение: российское гражданство даруется бывшим российским гражданам в том же порядке, что и всем иностранцам и лицам без гражданства, но в льготном порядке. Срок проживания на территории Российской Федерации был сокращен до 1 года. Такое компромиссное решение не удовлетворило членов коммунистической фракции. Они расценили его как предательство соотечественников.

Константин Симис: К числу требований, ужесточающих получение российского гражданства, относится и требование знать русский язык. Кстати, в законе 1991 года этого требования вовсе не было. Знание языка является обязательным условием получения гражданства в большинстве демократических стран. Так что в этом вопросе российский закон международной практике не противоречит. Однако он страдает серьезными недостатками. В нем ничего не говорится о том, в каком объеме должен знать русский язык соискатель. Ничего нет и о том, кто и в каком порядке будет принимать экзамен по языку. А вот в соответствующем законе Соединенных Штатов, например, не только декларируется обязательное знание английского языка, но и конкретно указано, каков должен быть объем знаний. Соискатель должен уметь написать и прочесть простые слова и фразы. Сказано в американском законе и о том, что запрещается предъявлять особые, то есть выходящие за рамки закона, требования. В российском же законе никаких конкретных условий проверки знаний языка и вообще порядка процедуры оформления натурализации нет. Есть только отсылка к специальному положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства, которое будет принято и утверждено впоследствии президентом. А ведь от того, какие требования к знанию языка будут предъявляться, от того, насколько квалифицированы будут экзаменаторы, во многом зависит, не станет ли требование знания языка сложным, труднопреодолимым препятствием на пути соискателя российского гражданства.

Дина Каминская: Надо еще к этому добавить, что в данном случае отсылка к несуществующему положению уже сегодня стала источником серьезных осложнений. Как сообщают авторы статьи "Мистер нет" (она была опубликована в "Известиях" 15 августа), многочисленные толпы бывших граждан СССР ежедневно собираются с заявлениями о предоставлении им российского гражданства у российских посольств и консульств, которые отказываются принимать не только новые заявления, но и документы, необходимые для рассмотрения заявлений, поданных прежде, до принятия нового закона. При этом сотрудники посольств и консульств прямо ссылаются на то, что еще нет положения о порядке рассмотрения вопросов о даровании гражданства.

Константин Симис: Тенденция к ужесточению условий натурализации, которая явно просматривается в новом законе о гражданстве, дала себя знать и при решении вопроса об основаниях для отказа в предоставлении гражданства. По закону 1991 года, таким основанием было наличие неснятой или непогашенной судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. К ним Уголовный Кодекс относит узкий круг преступлений - убийство при отягчающих обстоятельствах, террористическая деятельность, бандитизм: По новому же закону, основанием для отказа в предоставлении российского гражданства может служить судимость за совершение любого умышленного преступления. А к ним относятся и такие легкие преступления, как, скажем, оскорбление личности, нанесение легких телесных повреждений, не повлекших за собой расстройства здоровья и ряд других преступлений, уголовное преследование по которым возбуждается только по жалобе потерпевшего. Так называемые дела частного обвинения.

Дина Каминская: Такое расширение круга лиц, которым может быть отказано в российском гражданстве, конечно, не вписывается в общепринятую международную практику. Тем не менее, оно не имеет принципиального значения. Но есть в законе 2002 года положение, которое просто несовместимо с принципами демократического права, ибо ставит президента над законом. В статье 29-й закона прямо сказано, что президент вправе рассматривать вопрос о принятии в гражданство лиц, которым в соответствие с другими статьями этого же закона, должно быть в этом отказано.

Константин Симис: При обсуждении закона в Государственной Думе фракция СПС категорически возражала против сохранения статьи 29, поскольку в правовом государстве никому, даже президенту, не должно быть дано право нарушать закон. Однако центристские фракции настояли на том, чтобы статья 29 была сохранена. Хотя их главный аргумент в споре - необходимость дать президенту возможность даровать гражданство Российской Федерации, например, агенту российской разведки, отбывающему наказание в другом государстве, явно несостоятельно. Ведь такому агенту гражданство может быть даровано в соответствие со статьей 3 того же закона. Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, сказано в ней, может быть принято в гражданство без соблюдения условий, предусмотренных в законе.

Дина Каминская: А теперь давайте перейдем к тем, имеющим принципиальное значение, новшествам, которые внес закон 2002 года в российскую практику.

Константин Симис: Самое значительное из них - это введение единого федерального, то есть всероссийского, гражданства. Ведь закон 1991 года, помимо федерального гражданства, признавал также и гражданство республик, входящих в состав федерации. В ходе обсуждения нового закона в Государственной Думе представители республик попытались внести в него весьма существенную поправку. Согласно этой поправке, гражданин Российской Федерации, проживающий на территории какой-либо республики, "является гражданином этой республики". Депутат Сафиуллин, вносивший эту поправку, утверждал, что в случае, если она будет отвергнута, это будет означать отказ от федеративного устройства, то есть грубое нарушение конституции. В конституции, утверждал он, республики, входящие в состав Российской Федерации, именуются государствами. Это утверждение соответствует действительности. Но в то же время конституция исключает возможность признавать их государствами суверенными, обязательным атрибутом которых является гражданство.

Дина Каминская: Сторонники признания за жителями республик статуса республиканского гражданства ссылались также и на то, что во многих демократических федерациях, в том числе и в США, наряду с общефедеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Ссылка эта не вполне обоснованна. Правда, в конституции Соединенных Штатов сказано, что гражданам каждого штата предоставлены все привилегии и льготы, предоставленные гражданам в других штатах. Однако при натурализации иностранцев суд дарует им только гражданство США, независимо от того, на территории какого штата это происходит. И в сертификате о присвоении гражданства названо только гражданство США. Да и в конституциях штатов нет такого понятия, как гражданство штата. А когда речь идет о том, кто может быть избран губернатором или, скажем, депутатом законодательного органа штата, неизменно повторяется формула - лицо, постоянно проживающее в штате. Ссылка на гражданство штата отсутствует.

Константин Симис: Доводы сторонников внесения поправки о введении понятия гражданство республики показались неубедительными, и поправка была отвергнута подавляющим большинством голосов. "За" проголосовали только 21 депутат. Позиция большинства, с точки зрения юридической, совершенно корректна, поскольку в конституции есть только понятие гражданства Российской Федерации. Да и надо сказать, что при введении гражданства республик возник бы вполне определенный практический аспект. Ведь в некоторых республиках объем политических прав человека зависит от того, является ли он гражданином республики.

Дина Каминская: Второе новшество, внесенное законом 2002 года, это признание за гражданами России права на двойное гражданство. Конституция Российской Федерации, в принципе, допускает приобретение второго гражданства, кроме российского, но только в соответствие с международным договором или в соответствие с законом. Закон 1991 года такую возможность, однако, не допускал. В статье 6 нового закона сказано: "Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ". Практически это означает, что тысячи и тысячи людей, эмигрировавших раньше, например, в Израиль или Соединенные Штаты и не оформивших отказ от российского (или советского) гражданства неожиданно для себя - помимо своей воли - оказались гражданами двух государств.

Константин Симис: Статус двойного гражданства в ряде случаев может породить для его носителя серьезные сложности. Ведь по общепризнанной в международных отношениях практике, каждое из двух государств, гражданином которых является данный человек, рассматривает его как своего гражданина, обязанного подчиняться всем его законам, и, вместе с тем, не признает за ним никаких обязанностей перед вторым государством.

Дина Каминская: Правда, такой носитель двойного гражданства может оформить отказ от российского гражданства, уплатив за это 500 долларов. Если же он этого не сделает, то при приезде этого человека в Россию российские власти будут рассматривать его как своего гражданина со всеми вытекающими последствиями. Вплоть до того, что он может быть призван на военную службу. Так что то обстоятельство, что новый закон ввел институт двойного гражданства, может повлечь за собой чисто практические, и притом отнюдь немаловажные, последствия.

Константин Симис: Принятие закона о гражданстве проходило в Государственной Думе в острой борьбе между противниками проекта, представленного президентом, и его сторонниками. Победу, как мы уже говорили, одержали сторонники президента. Закон уже вошел в силу, но споры вокруг него не утихают. Оценки этого закона на страницах газет диаметрально противоположны. От самых отрицательных, до самых апологетических. На мой взгляд, объективный анализ текста закона 2002 года дает основание утверждать, что он во всех своих основных положениях соответствует принятой в демократических странах практике.

К сожалению, коррумпированность аппарата МВД, которому придется в основном проводить в жизнь процедуру присвоения гражданства иностранцам и лицам без гражданства, низкий профессиональный уровень этого аппарата, несомненно, скажутся, и причем весьма негативно, на том, как этот закон будет реализован. Но это уже не вина самого закона и тех, кто его принимал.

XS
SM
MD
LG