Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Перспективы реформы российской прокуратуры

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

.

Дина Каминская:

Несколько месяцев назад мы посвятили одну из наших бесед статусу российской прокуратуры, ее функциям и кругу ее полномочий. И вот ныне мы решили вновь обратиться к этим же проблемам. Дело не только в том, что критика в адрес прокуратуры за последнее время заметно усилилась. Она стала более принципиальной, более острой. Ведь обсуждается вопрос о необходимости коренной реформы, предусматривающей изменение самого статуса прокуратуры и существенное сужение сферы ее деятельности.

Константин Симис:

Трудно не согласиться с теми, кто считает, что на протяжение последнего года становилось все более очевидным, что прокуратура, особенно генеральная, превращается в ключевой рычаг при решении конфликтов, как имущественных, так и политических, в которых заинтересованы высшие власти.

Дина Каминская:

Хотя закон о прокуратуре в его нынешней редакции был принят всего два года назад, многие юристы и политические деятели, придерживающиеся демократических взглядов, считают, что уже назрела, более того - стала абсолютно актуальной, необходимость принять новый закон о прокуратуре. Закон, учитывающий опыт стран с давними демократическими традициями.

Константин Симис:

И вот теперь фракция СПС уже внесла в Государственную Думу проект нового закона о прокуратуре. И это оправданно. Ведь завершение судебной реформы, - а такую задачу перед законодательной властью поставил президент Путин, - невозможно без реформирования прокуратуры.

Дина Каминская:

Нельзя не согласиться с экспертами Совета Европы, которые пришли к заключению, что российская прокуратура в ее нынешнем виде являет собой пережиток советского строя. А известный юрист Сергей Пашин, один из авторов концепции судебной реформы, в интервью "Литературной газете" охарактеризовал статус прокуратуры как самостоятельного ведомства, вознесенного над всеми ветвями власти, - дремучим атавизмом.

Константин Симис:

Так что же на самом деле представляет собой прокуратура в ее нынешнем виде? Главное, что характерно для ее статуса, это, в соответствии с законом 1998 года, формальная независимость прокуратуры от всех без исключения органов, существующих в общей системе государственной власти России. Независимость ее и от президента страны.

Дина Каминская:

Хочу специально подчеркнуть, что сам закон поставил прокуратуру в положение органа, чью деятельность никто не контролирует. По действующему закону, хотя и вопреки конституции, на прокуратуру не распространяется и судебный контроль. Вот и получается, что произвольные, нарушающие права граждан действия прокурорских органов могут быть обжалованы только вышестоящему прокурору. Нелишне напомнить, что такое же положение существовало и в прежние, в советские времена, когда прокуратура фактически стояла над судом. И последнее, хочу подчеркнуть: мы говорим именно о формальной, декларируемой законом независимости прокуратуры. Фактически же и прокуратура, и суд на протяжении всей советской истории были слугами партии и правительства и безоговорочно выполняли их волю.

Константин Симис:

Говоря о необходимости реформы прокуратуры, об изменении ее статуса, полезно обратиться к опыту современных демократических государств. В некоторых, например, в Соединенных Штатах, во Франции, прокуратура организационно входит в Министерство Юстиции. Однако есть и такие демократические страны, например, Италия, Испания, в которых прокуратура включена в судебную систему. В этих странах органы прокуратуры функционируют при судах всех уровней.

Дина Каминская:

Однако ни в одной из демократических стран прокуратура не наделена статусом отдельного, никем не контролируемого органа. И этот опыт, опыт, накопленный десятилетиями, а то и столетиями, следует учитывать любой стране, строящей правовое государство. Ведь в нем опосредствованы основополагающие, ставшие общепринятыми в цивилизованном мире принципы демократии - разделение властей, равенство всех перед законом, судебный контроль, как наиболее надежная форма защиты прав и свобод человека.

Константин Симис:

Вот и посмотрим, насколько эти основополагающие принципы демократии учтены в проекте закона, который фракция СПС представила Государственной Думе. Думаю, правильно будет остановиться на трех, на наш взгляд, наиболее принципиальных, наиболее важных положениях этого проекта. И первое из них - это изменение самого статуса прокуратуры.

Дина Каминская:

Несомненный интерес представляет интервью, которое заместитель председателя этой фракции Виктор Похмелкин дал газете "Сегодня". Похмелкин признал, что кардинальной целью реформы законодательства о прокуратуре должно стать изменение ее статуса, а конкретно - слияние прокуратуры с Министерством юстиции. Однако, учитывая, что такая реформа потребует ввести изменения в конституцию, авторы проекта решили в данное время ограничиться передачей функции общего надзора в компетенцию Министерства юстиции.

Константин Симис:

Я все же считаю, что прежде чем говорить о том, на кого должна быть возложена функция общего надзора, необходимо все же обсудить, насколько целесообразна идея изменения статуса прокуратуры. Надо сказать, что в некоторых независимых средствах информации весьма критически отнеслись к самой идее слияния прокуратуры с Министерством юстиции.

Дина Каминская:

Противники идеи слияния прокуратуры с Министерством юстиции зачастую являются сторонниками демократических преобразований. Они исходят из того, что такое слияние приведет к укреплению президентской вертикали власти и соответственно, к расширению и без того весьма широкого круга полномочий президента. Но характерно, что никто из авторов таких публикаций даже не пытается отрицать, что формально независимая прокуратура фактически и ныне находится под контролем Кремля и даже в прямой от него зависимости.

Константин Симис:

Но те, кто возражает против включения прокуратуры в состав Министерства юстиции, не учитывают, что в результате такого слияния прокуратура станет одним из структурных звеньев в системе исполнительной власти. И, соответственно, президент тогда уже не сможет, как он неоднократно делал, снимать с себя ответственность за незаконные действия прокуратуры, ссылаясь на то, что в России прокуратура независима, президенту не подчиняется.

Дина Каминская:

Однако то, о чем мы сейчас говорили, это все же частность. Главное же в проблеме статуса прокуратуры - это то, что в демократическом государстве вообще не должно быть органа, наделенного властными полномочиями (в данном случае - властью над жизнью и судьбой людей, а в определенной мере и над хозяйственной деятельность), и в то же время органа, никем, в том числе судебной властью, не контролируемого.

Константин Симис:

А теперь пора перейти ко второму, на наш взгляд, несомненно, принципиальному и важному положению проекта закона о прокуратуре. Проект предусматривает введение судебного контроля за деятельностью прокуратуры. Надо сказать, что конституция Российской Федерации впервые в истории послереволюционной России предоставила суду право осуществлять контроль за законностью решений и действий судебно-прокурорских органов.

Дина Каминская:

Правда, статьи конституции, в которых закреплены положения о судебном контроле за следствием и дознанием, войдут в силу только после того, как уголовно-процессуальное законодательство будет приведено в соответствие с конституцией. А, как известно, Государственная Дума все еще не приняла новый Уголовно-процессуальный кодекс.

Константин Симис:

И все-таки, даже теперь, несмотря на то, что новый Уголовно-процессуальный кодекс еще не принят, уже имеется правовая основа для осуществления судебного контроля за законностью решений и действий следственно-прокурорских органов. Я считал необходимым сказать об этом, хотя вопрос о правовых основания для такого контроля и не имеет прямого отношения к анализируемому нами проекту.

Дина Каминская:

Вы, очевидно, имеете в виду тот конфликт между генеральной прокуратурой и Тверским межмуниципальным судом Москвы, который связан с возбуждением уголовного дела против Гусинского. В протесте, который генеральная прокуратура направила в Московский городской суд, ставился вопрос об отмене решения суда первой инстанции, поскольку, как прямо сказал представитель генеральной прокуратуры, суд вынес такое решение, используя правовой вакуум.

Константин Симис:

А между тем, правового вакуума на самом деле нет. Статья 46 конституции (а конституция, как известно, - норма прямого действия) гарантирует "каждому судебную защиту его прав и свобод". А в академическом комментарии к этой статье прямо сказано: "Статья 46 конституции допускает обжалование в суд решений и действий правоохранительных органов - прокуроров, следователей и дознавателей".

Дина Каминская:

Так что, как видим, вопреки утверждению представителя генеральной прокуратуры, обвинившего Тверской межмуниципальный суд в том, что он вышел за рамки своих полномочий, суд действовал в соответствии со статьей 46 конституции и на основе закрепленных в конституции демократических принципов правосудия.

Константин Симис:

Ну а теперь пора уже сказать о третьем из тех положений проекта закона о прокуратуре, которые мы считаем наиболее важными и принципиальными. Итак, предусмотренное проектом исключение из функций прокуратуры общего надзора за законностью. Действующий в России принятый в 1998 году закон (как, кстати сказать, и аналогичный закон советского времени) закрепляет за прокуратурой функцию общего надзора.

Дина Каминская:

То есть, иными словами, прокуратура наделена правом осуществлять надзор за законностью деятельности всех государственных органов, всех учреждений и организаций, хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности. Прокуратура также наделена правом осуществлять надзор за законностью деятельности и общественных организаций. Причем, и это очень важно, такого рода проверки, как правило, не связаны с поступившими в прокуратуру сведениями о, скажем, преступных действиях или о нарушении финансовой дисциплины в данном объекте.

Константин Симис:

Плановые, а иногда и внеплановые проверки, которые прокуратура осуществляет в порядке общего надзора, используются, как показывает практика последнего времени, как один из методов политического преследования.

Дина Каминская:

Представители генеральной прокуратуры весьма дорожат этим своим правом, так что неудивительно, что они категорически настаивают на сохранении за прокуратурой функции общего надзора. Они утверждают, что если прокуратура не будет осуществлять общий надзор за деятельностью всех тех объектов, на которое это ее право распространяется, то их деятельность окажется вообще вне всякого контроля.

Константин Симис:

Конечно же, это не так. Такой контроль будет осуществляться, но не в рамках общего надзора, а в порядке расследования уголовного дела, когда прокуратура располагает данными о готовящемся или совершенном преступлении. Причем осуществляться с соблюдением правил, установленных Уголовно-процессуальным кодексом. А вот контроль за соблюдением финансовой дисциплины, за соблюдением положений Гражданского кодекса должны осуществлять финансово-ревизионные органы.

Дина Каминская:

Сохранение института общего надзора за законностью, сохранение этого воистину реликта советского режима - один из важнейших пороков действующего закона о прокуратуре. Хочу напомнить, что именно этот институт был одним из звеньев в общей системе тотального контроля над всеми аспектами, всеми сторонами жизни общества. В демократических государствах одной из главных функций прокуратуры является поддержание обвинения в уголовных процессах, а также поддержание исков, предъявленных от имени государства.

Константин Симис:

Прокуратуры также наделены правом приносить жалобы на приговоры и решения судов в высшие судебные инстанции. Но важно, чтобы при осуществлении этих функций соблюдался принцип состязательности и равенства сторон, чтобы своими правами прокурор пользовался наравне с адвокатом, как участник судебного процесса.

Дина Каминская:

Итак, мы завершили анализ наиболее важных положений проекта закона о прокуратуре, который разработан и представлен в Государственную Думу фракцией СПС. Однако, заканчивая эту беседу, нельзя не сказать и о том, что проект этот вызвал резкую критику со стороны генеральной прокуратуры. Так, в интервью, опубликованном в "Литературной газете", генеральный прокурор Устинов обвиняет авторов проекта в том, что они почерпнули конструкции, то есть основные положения, предложенного ими проекта закона о прокуратуре, как он считает, из некритически воспринятых зарубежных источников. Генеральный прокурор также утверждает, что авторы проекта игнорируют исторический опыт России, традиции и особенности ее правовой системы.

Константин Симис:

С рассуждениями генерального прокурора о традициях и особенностях правовой системы можно было бы согласиться, если бы речь шла только о советском периоде истории России. Подлинные же российские исторические правовые традиции были заложены Великими судебными реформами 1864 года. Благодаря этим реформам была создана одна из самых совершенных для своего времени систем правосудия. Именно этой традицией Россия может гордиться и ныне, именно ей она должна следовать, реформируя систему российского правосудия. Так вот, именно в рамках этой российской системы прокуратура была и оставалась до октября 1917 года составной частью Министерства юстиции и при этом не осуществляла функцию общего надзора за законностью.

Дина Каминская:

Авторы проекта закона о прокуратуре использовали и восприняли именно эти традиции. В проекте закреплены принципы и положения, без претворения которых в жизнь судебная реформа не может быть завершена. Конечно, этот законопроект, как и, кстати сказать, любой другой, нуждается в доработке. На наш взгляд, некоторые его формулировки должны были быть более конкретными, более четкими. Но в заключение нашей беседы хочу подчеркнуть главное: предусмотренные проектом изменения статуса и функций прокуратуры - непременное условие построения в России подлинно демократического правового государства.

XS
SM
MD
LG