Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

О статусе и функциях Министерства юстиции России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

.

Константин Симис:

Наши предыдущие беседы были, напомню, посвящены судебной системе и перспективам ее реформирования, статусу и функциям прокуратуры и насущной необходимости приступить к ее реформе. Сегодня речь у нас пойдет о министерстве юстиции.

Дина Каминская:

Такая последовательность, несомненно, оправдана. Ведь хотя министерство юстиции, в отличие от суда и прокуратуры, и является органом исполнительной власти, его деятельность связана и с проблемами законности, и с деятельностью судебной системы. Обращение к этой теме тем более оправдано, что единственный нормативный документ, регламентирующий деятельность этого органа, это Положение о Министерстве юстиции, изданное еще до того, как была принята действующая Конституция Российской Федерации.

Константин Симис:

Но правительство еще в 1996 году утвердило Концепцию реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации. Эта концепция посвящена именно регламентации деятельности министерства юстиции. Так что, обсуждая сегодня различные аспекты деятельности этого министерства, говоря о нынешних проблемах его деятельности, нам не удастся избежать ссылок на нее, на эту концепцию.

Дина Каминская:

По своей юридической природе такая концепция - это государственный акт, определяющий принципы и главные направления деятельности министерства юстиции, а также принципы, на которых должно быть основано будущее законодательство.

Константин Симис:

Одним из первых законов, который планировалось принять в соответствии с концепцией и который так и не принят до настоящего времени, должен был стать закон Об органах и учреждениях юстиции. Это в определенной мере даже ключевой закон. Ведь его задача - определить роль и место министерства юстиции в общей системе государственных органов России.

Дина Каминская:

И то, что такого закона все еще нет - пробел совершенно недопустимый в правовом государстве. Пробел, свидетельствующий о недооценке роли, которую должно играть министерство юстиции в демократической стране. Ведь нельзя не учитывать, что от того, какие функции отнесены к компетенции этого министерства, зависит, в конечном счете, и то, как решаются социальные проблемы и сложные жизненные ситуации, непосредственно затрагивающие интересы каждого человека.

Константин Симис:

Ныне функции министерства юстиции определяются в соответствии с положениями концепции и теми указами президента, которые имеют непосредственное отношение к деятельности этого министерства. В соответствии с этими актами, одной из важнейших функций министерства является подготовка законопроектов. С нее, как я считаю, и следует начать наш анализ.

Дина Каминская:

Итак, к компетенции министерства юстиции отнесена подготовка проектов законов, которые от имени правительства вносятся в Государственную Думу. В тех же случаях, когда законопроекты разрабатывались в каких-то других ведомствах (скажем, в отраслевых министерствах), на министерство юстиции возложена обязанность провести юридическую экспертизу такого проекта. К сожалению, в отличие от практики, принятой в демократических странах, в России в тех случаях, когда законопроект вносит сам президент Российской Федерации, министерство юстиции не осуществляет ни подготовку законопроектов, ни экспертизу. Эти функции возложены на главное правовое управление, которое входит в состав президентской администрации.

Константин Симис:

Мы считали необходимым сказать о праве и обязанности министерства юстиции участвовать в законотворческой деятельности, несмотря на то, что это право и эта обязанность уже предусмотрены концепцией.

Дина Каминская:

Но, как мы уже говорили, концепция - это не закон. И до тех пор, пока право министерства юстиции участвовать в законотворчестве не будет закреплено в федеральном законе, этот вопрос все еще должен быть отнесен к категории нерешенных и потому требующих решения.

Константин Симис:

Принятие такого закона тем более необходимо, что в России министерство юстиции на практике отнюдь не играет той, можно сказать, ведущей роли в процессе разработки законопроектов, которую концепция ему отводит.

Дина Каминская:

О недооценке роли министерства юстиции свидетельствует и то, что даже проект закона о политических партиях (закона, несомненно, чрезвычайно важного) президент поручил разработать не министерству юстиции, что было бы, конечно, естественным, а председателю Центральной избирательной комиссии. Хотя, как известно, ни конституция, ни закон не предусматривают участия как самой комиссии, так и персонально ее председателя в подготовке законопроектов.

Константин Симис:

И еще об одной функции министерств юстиции, тоже напрямую связанной с законодательным процессом, которая присуща органу юстиции только в федеративных государствах. Я имею в виду правовую экспертизу законов, издаваемых субъектами федерации. Исполнение этой функции еще в 1995 году было возложено на министерство юстиции России постановлением правительства. А принятая в 1996 году концепция тоже относит эту функцию к компетенции того же министерства. Важно отметить, что, придя к заключению, что какой-либо закон субъекта противоречит федеральной конституции или федеральному закону, министерство юстиции не может обратиться непосредственно в суд с просьбой лишить такой закон юридической силы.

Дина Каминская:

Вот и министр юстиции Юрий Чайка в интервью газете «Известия» прямо указал на то, что «у нас пока нет механизма реагирования на незаконные правовые акты в регионах. Мы направляем свои заключения в органы прокуратуры и уже они обращаются в суд с требованием отмены незаконных актов». Как видно из интервью, министерство юстиции уже предложило дополнить действующее законодательство с тем, чтобы министерства могло непосредственно обращаться в суд на предмет отмены незаконного правового акта.

Константин Симис:

Такой порядок контроля за соответствием законов субъектов федеральному законодательству, на наш взгляд, окажется более эффективным, чем действующий ныне, осуществляемый прокуратурой в порядке общего надзора. Кроме того, и это отнюдь немаловажно, предложенный министром юстиции порядок соответствует принципу разделения властей и полностью укладывается в тот круг полномочий, который по определению должен быть присущ такому органу, как министерство юстиции.

Дина Каминская:

А теперь пора перейти к другому, несомненно, очень важному разделу нашей беседы. Уже после того, как была принята концепция, анализу которой посвящена значительная часть этой беседы, президент Ельцин издал указ о передаче всей уголовно-исполнительной системы из ведения МВД в министерство юстиции. Это изменение, несомненно, имеет принципиальное значение. Ведь впервые после октября 1917 года все места лишения свободы были переданы из ведения карательных органов (ЧК, ГПУ, НКВД, МВД) гражданскому ведомству. И ныне в рамках этого министерства уже образован и действует департамент управления местами заключения.

Константин Симис:

Надо сказать, что в большинстве демократических стран в составе министерства юстиции тоже имеются аналогичные структурные подразделения. Во Франции, например, это департамент пенитенциарных учреждений в составе министерства юстиции. А в Соединенных Штатах это - бюро федеральных тюрем, которое тоже входит в состав министерства юстиции. Да и надо сказать, что в России до революции Главное тюремное управление входило в министерство юстиции.

Дина Каминская:

Но вернемся к российской действительности. Об ужасающем положении в российских следственных изоляторах и тюрьмах написано и сказано уже много. Это положение настолько ужасающее, что даже исключает возможность сравнения, возможность сопоставления с теми условиями содержания заключенных, которые установлены Международными минимальными стандартными правилами. Правилами, которым следуют все демократические страны.

Но, уверена, не только экономические трудности определяют нынешнее положение заключенных. Думаю, что на самом-то деле власти не так уж озабочены условиями жизни заключенных. И подлинный интерес, подлинную озабоченность, точнее сказать, для власти эта проблема представляет, главным образом, с точки зрения международного престижа России.

Константин Симис:

И все же я считаю необходимым сказать о том, что после передачи мест заключения от МВД в ведение министерства юстиции наметились сдвиги к лучшему. Министерство юстиции предпринимает все же какие-то меры для того, чтобы улучшить положение заключенных.

Дина Каминская:

Вы правы. Как сообщил в своем интервью «Известиям» министр юстиции Юрий Чайка, министерство уже внесло в Государственную Думу пакет поправок, направленных, как сказал министр, «на гуманизацию нашего законодательства, на изменение карательной политики государства». Все эти поправки уже прошли в Государственной Думе первое чтение, причем, как сказал министр, «не было ни одного голоса против, ни одного воздержавшегося».

Константин Симис:

Если предложенные министерством юстиции поправки к Уголовному и Уголовно-исполнительному кодексам будут приняты и обретут силу закона, то это, несомненно, приведет к улучшению условий содержания заключенных. В числе этих поправок есть и предложение о снижении сроков лишения свободы, тех, которые предусмотрены рядом статей Уголовного кодекса. А это, несомненно, приведет к уменьшению числа заключенных, что будет способствовать решению проблемы перенаселенности тюрем.

Дина Каминская:

Но не только это. Вносятся поправки, как мы уже сказали, и к Уголовно-исполнительному кодексу. Эти поправки, как заверил министр юстиции, направлены на гуманизацию режима в местах лишения свободы, а значит, и на отход от ставшей традиционной политики жестокости по отношению к заключенным, политики унижения их человеческого достоинства. А ведь именно такая политика была присуща советской карательной системе.

Константин Симис:

А теперь о такой функции, как контроль за деятельностью общественных объединений, которая, напомню, предусмотрена Концепцией реформирования органов и учреждений органов юстиции России. Содержащиеся в этой концепции положения о праве министерства юстиции осуществлять такой контроль, на наш взгляд, настолько неконкретны, что не могут служить надежным ориентиром для практической деятельности министерства при осуществлении этой функции.

Дина Каминская:

Не ясно даже, какую форму контроля предусматривает концепция. Ведь если исходить из того, что концепция предполагает постоянное наблюдение за деятельностью всех общественных объединений, в том числе и политических партий (а такое расширительное толкование из-за нечеткости формулировок в концепции имеет место), то такой контроль абсолютно не совместим с принципами демократии, с той степенью политической свободы, которой должны располагать граждане в демократическом государстве.

Константин Симис:

Однако, как известно, министерство юстиции, в соответствии с законом Об общественных объединениях, наделено целым комплексом прав. В том числе и правом регистрировать создаваемое объединение или отказать в его регистрации. Правом обращаться в суд с просьбой о приостановлении деятельности общественного объединения, если она связана с нарушением конституции или федерального законодательства. Понятно, что для осуществления этих функций министерству юстиции необходимо располагать информацией о деятельности общественных объединений. Кто же, аппарат какого органа должен заниматься сбором такой информации?

Дина Каминская:

В соответствии с концепцией, министерство юстиции для осуществления контроля за деятельностью общественных объединений должно получить право привлекать сотрудников органов исполнительной власти, в том числе, очевидно, и сотрудников МВД и ФСБ. Во всяком случае, в концепции не содержится ничего, что исключало бы такую возможность. Должна сказать, что если это право будет закреплено в законе, то министерство юстиции по существу дополнительно к уже существующим превратится в еще один правоохранительный орган.

Константин Симис:

Мы - сторонники принципиально иного порядка контроля за деятельностью общественных организаций, в том числе и политических партий. На наш взгляд, общественные объединения должны быть свободны в своей деятельности. Как это, кстати сказать, и имеет место во всех демократических странах. Поводом для проверки могут служить только имеющиеся в распоряжении министерства юстиции сведения о противозаконной деятельности того или иного общественного объединения. Причем в этих случаях проверка должна проводиться силами самого министерства, без привлечения сотрудников правоохранительных органов.

Дина Каминская:

Придется вновь напомнить, что в России до сих пор нет закона о министерстве юстиции, который соответствовал бы современным условиям жизни в России и тем стандартам, которые должны определять место министерства юстиции в общей системе органов государственной власти. Мы уже говорили о том, что в демократических государствах министерству юстиции традиционно принадлежит одно из ключевых мест в системе органов исполнительной власти. В Соединенных Штатах, например, министр юстиции является главным советником президента по правовым вопросам.

Константин Симис:

А во Франции министр юстиции в соответствии с конституцией уже в силу самой занимаемой должности является советником президента по правовым вопросам. Более того, и это отнюдь не менее важно, министр юстиции Франции одновременно является заместителем президента на посту председателя Высшего совета магистратуры - органа, играющего важнейшую роль в управлении системы судов.

Дина Каминская:

Реальное положение как министерства юстиции, так и его главы в России не сопоставимо с теми высокими стандартами, о которых мы только что говорили. Такая принципиальная, я бы сказала, запрограммированная властью недооценка роли министерства юстиции была традиционна для Советского Союза. В ней проявилось столь же традиционное пренебрежение к праву, к принципу законности. К сожалению, и ныне, несмотря на призывы к укреплению принципа законности, министерство юстиции так и не заняло принадлежащего ему в правовом государстве места.

XS
SM
MD
LG