Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Проект закона о политических партиях. Юридический комментарий

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Константин Симис:

7 февраля Государственная Дума рассмотрела на пленарном заседании проекты Закона о политических партиях. Всего на рассмотрение Думы было представлено пять таких проектов: четыре альтернативных, предложенных фракциями «Единство», Союза правых сил, «Яблоко», а еще коммунист Олег Шеин представил авторский проект. Пятый проект был подготовлен рабочей группой Центральной избирательной комиссии и согласован с Главным государственным управлением президента Российской Федерации.

Дина Каминская:

Этот проект средства информации прямо называют президентским. Именно он большинством голосов был принят в Государственной Думе в первом чтении за основу. Нельзя не признать, что закону о политических партиях и в Государственной Думе, и в администрации президента придают большое значение.

И первый вопрос, который следует поставить перед собой, приступая к анализу рассматриваемого ныне Государственной Думой проекта Закона о политических партиях, это вопрос: а нужен ли России такой закон? Я отдаю себе отчет в том, что сама постановка этого вопроса может показаться несерьезной, более того - парадоксальной. Но на самом деле для его постановки есть весьма веские юридические основания.

Константин Симис:

И главное такое основание содержится в конституции Российской Федерации. Напомню, в статье 30 Конституции декларировано право на объединение каждого человека, законно проживающего на территории Российской Федерации. «Свобода деятельности общественных объединений, сказано в статье 30 (в том числе к объединениям относятся, естественно, и политические партии), - гарантируется».

Дина Каминская:

А академический комментарий к российской конституции разъясняет, что гарантированная конституцией свобода деятельности общественных объединений означает, во-первых, что они создаются без предварительного разрешения на то государственных органов, и во-вторых, что общественным объединениям гарантируется свобода внутренней организационной деятельности, право на самороспуск и ряд других прав, определяющих условия и порядок деятельности партий.

Константин Симис:

Но помимо конституции регламентация деятельности общественных объединений (в том числе, как мы уже говорили, политических партий) установлена федеральным Законом об общественных объединениях.

Дина Каминская:

Причем и конституция, и федеральный закон устанавливают не только гарантии, которые должны обеспечить свободу создания, свободу деятельности политических партий, но и определенные ограничения, за пределы которых партия не вправе переступать.

Константин Симис:

Хочу напомнить, что конституция в статье 13 запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, на нарушение целостности Российской Федерации, на подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Эти же запреты закреплены в Законе об общественных объединениях.

Дина Каминская:

Мы считали необходимым сослаться на эти, в принципе, всем хорошо известные положения конституции, сослаться на федеральный закон, чтобы показать, что в России правовые рамки создания и деятельности политических партий не только декларированы, но и достаточно четко и подробно регламентированы действующим законодательством. Остается добавить, что не менее подробно регламентировано законом - я имею в виду закон о выборах президента, закон о выборах депутатов Государственной Думы - и осуществление важнейшего направления в деятельности политических партий: их участие в выборах. Как в выборах президента страны, так и в выборах в высший федеральный орган законодательной власти - то есть в Государственную Думу.

Константин Симис:

Вот то, что в российском законодательстве содержатся все только что названные нами гарантии и запреты, и дает основание считать, что оно, то есть законодательство, регулирует порядок создания, ликвидации и деятельности политических партий в тех пределах, которые допустимы в демократическом государстве. Конечно, в любом государстве время от времени может возникнуть необходимость внести в действующий закон какие-то дополнения, предусмотреть какие-то новые, более эффективные гарантии. Однако, на наш взгляд, в России сегодня нет никакой необходимости в создании Закона о политических партиях.

Дина Каминская:

Но, как мы уже говорили, проект закона о политических партиях принят Государственной Думой в первом чтении, и притом подавляющим большинством. Такова реальность, с которой нельзя не считаться. А это возлагает на нас обязанность высказать свои соображения по поводу этого проекта. И прежде всего, думаю, следует ответить на такой вопрос: что нового внесет закон о политических партиях в жизнь российского общества, какие новые возможности предоставит он гражданам России для участия в политической жизни страны?

Константин Симис:

Надо сказать, что этот проект среди политических деятелей и в средствах информации получил отнюдь неоднозначную оценку. Так, по мнению президента Владимира Путина, этот закон должен стать, как он сказал, «началом строительства цивилизованного общества».

Дина Каминская:

А вот газета «Известия» дает проекту прямо противоположную оценку. Закон этот, пишет автор публикации, посвященной принятию в первом чтении Закона о партиях, приведет к ликвидации в России многопартийности и созданию вместо нее двух-трех проправительственных партий.

Константин Симис:

Но не только «Известия» выступили с критикой этого проекта. Он подвергся резкой, и нельзя не признать, вполне аргументированной критике и в других средствах информации.

Дина Каминская:

Особенно негативную оценку получили те положения законопроекта, реализация которых не может не привести к ограничению независимости политических партий от государства, от органов власти. Между тем вряд ли нужно доказывать, что в подлинно демократических государствах закон должен создавать преграду вмешательству власти как в сам процесс образования партии, так и в ее дальнейшую практическую деятельность. Если, конечно, ее деятельность не противоречит конституции, не противоречит закону и уставу данной партии. Государство, бесспорно, должно иметь возможность пресекать (оставаясь, конечно, в рамках закона) любую противоправную деятельность, какой бы политической ориентация данная партия ни придерживалась.

Константин Симис:

И тут особенно важно соблюсти должный баланс между правами власти и принципом независимости политических партий от власти. Посмотрим, в какой мере этот баланс соблюден в рассматриваемом нами проекте закона. И начнем, давайте, со статьи 38-й проекта. «Надзор за соблюдением политическими партиями... законодательства Российской Федерации, - сказано в пункте первом этой статьи, - осуществляет прокуратура Российской Федерации». Понятно, что осуществление этой функции возможно только при условии, когда прокуратура надзирает за рутиной, за каждодневной деятельностью партии, что противоречит присущему демократическим государствам принципу - принципу независимости партий.

Дина Каминская:

И тут тоже необходимо внести некоторое уточнение. Прокуратура, несомненно, должна иметь право (и такое право она имеет и ныне) реагировать на ставшую ей известной - вот именно это я и подчеркиваю, ставшую ей известной преступную деятельность партии. Но для этого нет необходимости осуществлять, как сказано в проекте, надзор вообще за деятельностью партии, за ее каждодневной, рутинной работой.

Константин Симис:

Не меньшее противоречие с провозглашенным в этом же проекте принципом независимости партий от власти и ее органов вызывают и положения пункта второго той же статьи 38 проекта. Проект предоставляет регистрирующим органам, а ими являют органы Министерства юстиции, право запрашивать у политических партий распорядительные и иные документы о количестве членов партии, о наличии региональных отделений.

Дина Каминская:

Более того, в соответствии с проектом Министерству юстиции предоставлено также и право направлять своих представителей для участия в проводимых партией открытых мероприятиях, в том числе съездах и конференциях. Хочу специально подчеркнуть: проект предусматривает право не просто присутствовать, а именно принимать участие. По существу, это положение проекта предоставляет государственной власти право и реальную возможность активно вмешиваться в деятельность органов политических партий.

Константин Симис:

И нельзя не согласиться с автором статьи, опубликованной 6 февраля в газете «Сегодня». Проект, сказано в статье, «вводит тотальную регламентацию деятельности политических партий со стороны государственных органов и дает в руки чиновников многочисленные инструменты влияния на партии и их политику».

Дина Каминская:

И надо признать, что условия для такой тотальной регламентации, для вмешательства в деятельность политических партий в немалой степени обусловлены тем порядком их создания, который предусмотрен проектом. Надо сказать, что этот проект декларирует явочный порядок создания партий. «Политические партии, - сказано в статье 11, - создаются свободно, без предварительного разрешения государственных органов и должностных лиц». А вот для того, чтобы ответить на вопрос, в какой мере обеспечена реальность этой декларации, реальность этой свободы, следует обратиться к другой статье проекта.

Константин Симис:

И прежде всего к статье 3, в которой раскрывается само понятие политической партии и, что особенно важно, определена ее структура. «Политическая партия, - сказано в статье, - должна отвечать следующим требованиям...» Уже сама эта формулировка вызывает серьезные возражения. Ведь из нее следует, что партия может быть создана, только если она отвечает определенным требованиям. Причем характер и содержание этих требований устанавливается самой властью, а не добровольным волеизъявлением граждан, желающих объединиться в политическую партию.

Дина Каминская:

Так, за властью проект закрепляет право определять минимальное число членов партии. В статье 3 проекта прямо зафиксировано, что в политической партии должно состоять не менее 10 тысяч человек. Проект, кроме того, устанавливает порядок, при котором именно закон, то есть власть, ставит обязательным условием создания партии наличие ее региональных объединений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Правда, нельзя не признать, что ныне в ряде демократических стран именно закон (правда, с разной степенью детализации) определяет правовое положение партий.

Константин Симис:

Иногда закон регулирует лишь какой-нибудь один аспект партийного статуса. Так, например, в Швеции, в Финляндии, в Соединенных Штатах закон регулирует только порядок финансирования их деятельности. А вот в конституции Германии дана более детальная регламентация. Помимо порядка формирования, в конституции сказано, что внутренний строй партии должен соответствовать демократическим принципам.

Дина Каминская:

Но вот что интересно. Даже авторы изданного в России подробного двухтомного курса конституционного права зарубежных стран приводят лишь один пример, когда государственная власть сама устанавливает минимальное число членов партии и минимальное число их региональных отделений в субъектах федерации. Таков федеральный закон Мексики, который был принят еще в 1977 году.

Константин Симис:

Таким образом, если обсуждаемый нами проект в его нынешней редакции обретет силу закона, то Россия станет второй после Мексики (которая отнюдь не может служить образцом демократии) страной, предоставляющей власти право определять обязательную минимальную численность политических партий.

Дина Каминская:

Какую же цель преследовали авторы проекта, устанавливая столь высокий лимит? На мой взгляд, ответ на этот вопрос очевиден: во-первых, поставить деятельность политических партий под контроль государственной власти и, во-вторых, свести число действующих в стране политических партий к двум, максимум, трем. И основания для такого утверждения, несомненно, есть. Ведь если этот проект станет завтра законом, даже из тех партий, которые ныне представлены в Государственной Думы, статус политической партии (с учетом их численного состава на сегодняшний день) вне всяких сомнений сохранят лишь три - коммунистическая партия, партия «Единство» и «Отечество - вся Россия». И понятно, что контролировать деятельность двух-трех партий во много раз легче, чем контролировать деятельность десятков, функционирующих ныне.

Константин Симис:

А теперь о самой идее создания в России двухпартийной системы. Как известно, президент Владимир Путин, выступая на учредительном съезде партии «Единство», прямо высказался за создание в России именно такой модели. Да и проект закона о политических партиях, который мы обсуждаем сегодня, разрабатывался по поручению президента, и, естественно, в нем воплощена та концепция партийного строительства, которую он считает оптимальной для России.

Дина Каминская:

Собственно, против двухпартийной системы трудно что-нибудь возразить. Она, как известно, успешно функционирует в ряде демократических стран, например, в Соединенных Штатах и в Великобритании. Однако я глубоко убеждена, что не закон, а историческая традиция в сочетании с реалиями общественной жизни страны должны определять формирование партийной системы, а значит, и число действующих в ней политических партий. Закон не должен преграждать дорогу новым, даже малочисленным партиям, как не должен создавать и искусственных условий для устранения их с политической арены.

XS
SM
MD
LG