Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Перспективы реформы российской прокуратуры

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Константин Симис:

Реформа российской судебной системы, ходу которой мы уже посвятили несколько бесед, не может быть завершена, пока остаются не решенными вопросы статуса и функций прокуратуры. Не может быть завершена хотя бы потому, что модель преобразования судебной системы предусматривает такие изменения компетенции суда, которые неизбежно потребуют внесения изменений, и притом существенных, в действующий ныне закон о прокуратуре.

Дина Каминская:

Надо сказать, что, по свидетельству президента Чувашии Николая Федорова, рабочей группе под руководством Дмитрия Козака, которая разработала проект судебной реформы и членом которой Федоров является, «не дали возможности и права заниматься реформой прокуратуры». «Лоббистские силы, - продолжал Федоров, - добились того, что этот вопрос был выделен за скобки» и оставлен на усмотрение президента России. Так что до сих пор не передали в Государственную Думу, но и не разработали проект поправок к действующему закону о прокуратуре.

Константин Симис:

Правда, в конце прошлого года фракция СПС внесла в Государственную Думу проект нового закона о прокуратуре. Ныне он еще только обсуждается в комитете Государственной Думы. Надо сказать, что прохождению этого проекта с самого начала оказывает упорное сопротивление генеральная прокуратура и та часть депутатского корпуса, которая разделяет стремление сохранить за прокуратурой ее нынешний статус.

Дина Каминская:

Но ведь сохранение неизменным статуса прокуратуры, по существу, будет означать отказ от основных, уже одобренных президентом положений судебной реформы. Прокуратура, хотя новая редакция закона, определяющего ее статус и компетенцию, и была принята в 1998 году, все же остается органом, созданным для обслуживания тоталитарного государства со свойственным ему приоритетом власти над правами граждан. Ведь, как и ранее, так и ныне прокуратура, которую закон наделяет огромными полномочиями, никому не подчиняется и никем не контролируется. Она выведена из-под контроля суда, из-под контроля других государственных органов.

Константин Симис:

Такое положение в корне противоречит модели организации и статуса прокуратуры, которая рекомендована Советом Европы. Ни в одной демократической стране прокуратура не наделена таким широким кругом полномочий, как в России. Ни в одной демократической стране прокуратура не является самостоятельным, никому не подконтрольным органом. Так в некоторых странах, например, в Соединенных Штатах, во Франции, она организационно входит в систему министерства юстиции. В других, таких, как Италия, Испания, прокуратура включена в судебную систему.

Дина Каминская:

Но ведь и в России вплоть до октября 1917 года прокуратура была составной частью министерства юстиции. И только в советское время она обрела свой нынешний статус, статус, как его удачно определил один из участников нынешней дискуссии, органа-монстра.

Константин Симис:

Что же ныне отнесено к компетенции прокуратуры? Прежде всего, как и в любой демократической стране, российская прокуратура наделена правом возбуждать уголовные дела и от имени государства поддерживать в суде обвинение. Хочу специально подчеркнуть, ни авторы проекта нового закона о прокуратуре, внесенного фракцией СПС, ни группа под руководством Дмитрия Козака, подготовившая проекты поправок к действующему закону, не ставят вопрос о лишении прокуратуры этих функций.

Дина Каминская:

Наоборот. И те, и другие исходят из того, что выполнение именно этих функций должно стать единственным направлением деятельности прокуратуры. А вот лишение прокуратуры такой функции как общий надзор за законностью, надзор за деятельностью следственных и дознавательных органов предусмотрено и проектом нового закона, и разработками группы Козака.

Константин Симис:

И еще об одном полномочии, которым закон наделяет прокуратуру. Я имею в виду предоставленное ей право принимать решения об аресте, о содержании под стражей и о проведении обысков. Дело в том, что в соответствии с проектом нового Уголовно-процессуального кодекса (он уже принят Государственной Думой в первом чтении) прокуратура будет лишена этих прав. Следовательно, и в этой части действующий закон о прокуратуре должен быть изменен. А между тем за сохранение этих полномочий и ведут активную борьбу генеральный прокурор Устинов и его ближайшее окружение, не останавливаясь при этом перед открытой конфронтацией с президентом Путиным.

Дина Каминская:

Думаю, следует согласиться с Михаилом Красновым, в прошлом советником президента Ельцина по правовым вопросам, когда он в статье, опубликованной в «Российской газете», пишет: «оппонирование президенту вовсе не показатель личного мужества. Это, скорее, показатель нашей далекой от совершенства политической системы. И одной из ненормальностей ее является формальная ничейность прокуратуры». Несомненно, противостояние прокуратуры, особенно генеральной во главе с Устиновым, как судебной реформе, так и особенно изменению статуса прокуратуры, приняло такие формы, которые иначе как уникальными назвать нельзя. Ни в одной стране, даже независимо от ее политического режима, ни один государственный чиновник не может себе позволить публично оспаривать и даже называть вредными те преобразования, которые согласованы с президентом и даже одобрены им.

Константин Симис:

А уж если такое случается, то взбунтовавшийся чиновник либо сам подает в отставку, либо его выводят в отставку. Однако ни того, ни другого с генеральным прокурором Устиновым пока, как известно, не произошло.

Дина Каминская:

Но вернемся к вопросу о статусе прокуратуры. Согласно статьи 129 конституции РФ, прокуратура представляет собой единую централизованную систему, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяется федеральным законом. Так вот, действующий федеральный закон поставил прокуратуру в положение органа, чью деятельность никто не контролирует. Не распространяется на прокуратуру даже и судебный контроль.

Константин Симис:

Фракция СПС, разрабатывая проект закона о прокуратуре, обсуждала вопрос о возможности ее включения в состав Министерства юстиции. Однако от этой идеи фракция отказалась, сочла, что такая реформа потребует внесения поправок в конституцию.

Дина Каминская:

Не могу с этим согласиться. Действительно, конституция определяет статус прокуратуры как централизованной системы. Однако, давая такое определение, конституция, по существу, обошла молчанием вопрос о месте прокуратуры в общей системе органов государственной власти. Ныне ответ на этот вопрос дан: в федеральном законе «О прокуратуре», который, как и любой другой закон, может быть изменен или отменен. Так что, на наш взгляд, включение прокуратуры в министерство юстиции вовсе не требует изменения конституции.

Константин Симис:

Надо сказать, что против включения прокуратуры в состав Министерства юстиции возражают не только противники демократических преобразований, но и некоторые их сторонники. Они считают, что такое объединение приведет к еще большему укреплению вертикали президентской власти и, соответственно, к расширению и без того весьма широкого круга полномочий президента.

Дина Каминская:

Но они не учитывают, что в результате такого слияния прокуратура станет одним из структурных звеньев в системе исполнительной власти. И президент тогда уже должен будет отвечать за незаконные действия прокуратуры и ее главы. На наш взгляд, положение, при котором президент несет политическую ответственность за действия и решения, принимаемые генеральным прокурором, не противоречит принципам демократии, а лишь создает условия, при которых прокуратура и ее руководство будут нести ответственность за принимаемые ими решения.

Константин Симис:

В предыдущих беседах мы уже говорили о перспективе передачи от прокуратуры суду права санкционировать аресты, содержание под стражей и проведение такого оперативного мероприятия, как обыск. Напомню, что речь идет об исполнении того положения конституции, которое уже учтено в проекте нового Уголовно-процессуального кодекса.

Дина Каминская:

Но следует отметить, что прокуратура не ставит вопрос о внесении изменений в конституцию. Ее руководство пытается лишь оттянуть время реализации этих положений. Причем ссылаются они на то, что суды в нынешнем их составе с новой для них функцией не смогут справиться.

Константин Симис:

Действительно, возложение на суды обязанности санкционировать аресты, обыски, несомненно, приведет к увеличению объема выполняемой судьями работы. Но ведь с учетом этого проект судебной реформы и предусматривает значительное увеличение числа судей и значительное повышение уровня их материальной обеспеченности.

Дина Каминская:

Руководство генеральной прокуратуры утверждает, что передача суду прав санкционировать аресты, обыски, лишит органы дознания и следствия возможности оперативно, внезапно проводить эти мероприятия, а это, утверждают они, станет помехой в борьбе с преступностью. Однако хочу напомнить, что во всех демократических странах право санкционировать такие оперативные мероприятия принадлежит не прокуратуре, а судам. И это, как показывает длительный опыт, не стало помехой в борьбе с преступностью.

Константин Симис:

А теперь - о праве прокуратуры осуществлять надзор за законностью деятельности органов дознания и следствия. В соответствии с действующим законом, жалобы подозреваемых и обвиняемых на нарушение их прав, на применение к ним незаконных методов следствия могут быть поданы только прокурору, наблюдающему за следствием. А его решение может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. Так закон создал положение, при котором сама прокуратура, а не какой-то другой, независимый от нее орган, осуществляет надзор за своей же деятельностью.

Дина Каминская:

Такое совмещение функций следствия и надзора за ним отнюдь не обеспечивает неукоснительное соблюдение закона. Более того, это приводит к тому, что грубейшие нарушения закона в практике работников дознания и следствия остаются безнаказанными. Вот с учетом явной порочности такого порядка рабочая группа под руководством Дмитрия Козака и предлагает внести поправку в действующий Уголовно-процессуальный кодекс и передать от прокуратуры суду право осуществлять надзор за следствием и дознанием.

Константин Симис:

Однако внесение такой поправки в Уголовно-процессуальный кодекс должно стать лишь первым этапом. Рабочая группа предлагает, кстати, как это и было предусмотрено концепцией судебной реформы, утвержденной в 1991 году, создать самостоятельную федеральную службу, которая сосредоточит в своих руках следствие по всем без исключения уголовным делам. А надзор за деятельностью этого нового органа должен будет осуществлять суд.

Дина Каминская:

Надо сказать, что создание федеральной службы расследования приведет к тому, что не только из функций прокуратуры, но и из функций МВД, ФСБ, налоговой полиции будет полностью изъято расследование уголовных дел.

Константин Симис:

Понятно, что предложение передать от прокуратуры суду функцию надзора за следствием и дознанием не могло не вызвать резких возражений со стороны прокуратуры. Ее позицию по этой проблеме наиболее четко сформулировал заместитель Устинова Сабир Кехлеров. «Прокуратура, - сказал он, - категорически возражает против того, чтобы дознаватели и следователи были освобождены от надзора прокурора, поскольку все они объединены задачей подготовки обвинения».

Дина Каминская:

Но ведь именно в таком объединении и состоит порок действующей системы. Так что, на мой взгляд, несомненно, правы разработчики судебной реформы, предлагая выделить следствие в самостоятельный федеральный орган. Такая модель, кстати сказать, принята и действует во многих демократических странах.

Константин Симис:

Среди тех изменений в компетенции, которые предлагает рабочая группа Козака, следует особо выделить предложение лишить прокуратуру функции общественного надзора за законностью. В соответствие с действующим законом прокуратура наделена правом осуществлять надзор за законностью действий всех государственных органов, учреждений и организаций, всех хозяйствующих субъектов, независимо от формы собственности. Кроме того, прокуратура наделена также и правом осуществлять надзор за законностью деятельности общественных организаций.

Дина Каминская:

Ныне закон предоставляет прокуратуре право проводить по ее усмотрения всеобъемлющие проверки, что, несомненно, дает ей возможность вмешиваться в повседневную профессиональную, хозяйственную деятельность таких объектов. Вот именно за сохранение функции общего надзора особенно настойчиво сражается руководство прокуратуры, и, думаю, это нетрудно понять. Ведь выполнение всех остальных принадлежащих ей функций дает прокуратуры власть над отдельным конкретным человеком, попавшим в сферу деятельности следственных органов. А вот выполнение функции общего надзора расширяет сферу влияния прокуратуры на жизнь всего общества, а, следовательно, усиливает ее реальную власть над обществом.

Константин Симис:

Прокуратура и материально заинтересована в сохранении за ней функции общего надзора. Дело в том, что в 1999 году к закону о прокуратуре было принято дополнение. В соответствии с этим дополнением установлен некий «внебюджетный фонд развития прокуратуры». Он образуется и пополняется за счет 10-процентных отчислений от тех денежных средств, которые по инициативе прокуратуры поступают в доход организации или предприятия.

Дина Каминская:

Добиваясь сохранения функции общего надзора, руководство прокуратуры ссылается на то, что если она будет лишена этой функции, то деятельность всех российских учреждений, предприятий окажется вообще вне всякого контроля. Конечно же, это не так. Если в распоряжении прокуратуры имеются данные о том, что в каком-то предприятии, в какой-то организации совершается или подготавливается преступление, она не только может, но и обязана возбудить уголовное дело и провести расследование.

Константин Симис:

А вот контроль за соблюдением финансовой дисциплины должны осуществлять ревизионные органы. На наш взгляд, лишение прокуратуры функции общего надзора, этого реликта советского режима, - задача первостепенной важности.

Дина Каминская:

Для того чтобы прокуратура в России заняла подобающее ей в правовом государстве место, необходимо, во-первых, организационно включить ее либо в состав министерства юстиции, либо в судебную систему. Во-вторых, лишить ее права осуществлять надзор за деятельностью органов дознания и следствия, возложив эту обязанность на суд. И, наконец, лишить прокуратуру функции общего надзора. Надо надеяться, что ныне такие преобразования будут, наконец, осуществлены.

XS
SM
MD
LG