Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Укрепление вертикали власти в России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Константин Симис:

С приходом к власти Владимира Путина дискуссия о формах, методах и целях укрепления вертикали власти занимает все более видное место на страницах печати, в выступлениях государственных и общественных деятелей, в выступлениях политологов и юристов. А вот дискуссии по поводу укрепления, или, во всяком случае, точного соблюдения принципа разделения властей нам за последнее время встречать не доводилось.

Дина Каминская:

Не совсем так. В конце мая «Российская газета» опубликовала отчет о международном семинаре, на котором обсуждались наиболее актуальные проблемы политической жизни России, в том числе и проблема укрепления вертикали власти и соотношение ее с принципом разделения властей. Ведь закрепленный в конституции принцип разделения властей призван обеспечить господство права в государстве, создать преграду концентрации власти в одних руках.

Константин Симис:

Надо сказать, что о таком понятии, как вертикаль власти, мы в конституции не найдем упоминания. По существу, этот термин не имеет и четкого юридического содержания. Вот и участники совещания разошлись в понимании этого феномена. Об укреплении вертикали власти речь обычно идет в связи с намеченным комплексом мероприятий (иногда чисто политических, иногда оформленных законами, указами, постановлениями правительства), но объединенных одной общей целью - обеспечить безусловную подчиненность нижестоящих органов власти вышестоящим, конечно, в рамках компетенции этих последних.

Дина Каминская:

И если такие мероприятия не противоречат конституции или федеральным законам, это нормальный процесс функционирования государственного механизма. Он, несомненно, вписывается в рамки, определенные принципом разделения властей, и никакого противоречия между этим принципом и стремлением к укреплению вертикали власти я в такой ситуации не вижу.

Константин Симис:

Но наряду с абсолютно оправданным признанием необходимости укрепить вертикаль власти, скажем, между центром и субъектами федерации, в тех случаях, когда они нарушают федеральное право, речь в дискуссии идет и об укреплении власти президента как главы государства.

Дина Каминская:

Причем, как правило, при этом имеют в виду не изменение конституции (хотя и об этом уже ставят вопрос), а о таких политических акциях, как, например, изменение порядка формирования Совета Федерации, что, несомненно, способствовало усилению реального влияния президента на деятельность этого законодательного органа.

Константин Симис:

А, следовательно, можно согласиться с теми, кто считает, что в результате проведенной реформы фактически оказался нарушенным установленный конституцией баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти. Но именно фактически. Юридически же Федеральное Собрание само поддержало инициативу президента, само и оформило эту инициативу соответствующим законом.

Дина Каминская:

И еще об одной, может быть, даже более эффективной мере, направленной на усиление влияния президента на деятельность законодательного органа. Я имею в виду создание - фактически по инициативе президента - стабильного пропрезидентского блока в Государственной Думе. Блока фракций «Единство» и «Отечество - вся Россия», а также присоединившихся к ним депутатских групп «Регионы России» и «Народный депутат».

Константин Симис:

Итак, два направления, две сферы, в которых мы намерены проследить соотношение в реальной государственной жизни принципа разделения властей и укрепления вертикали власти. Начнем с проблемы укрепления вертикали власти в отношениях между центром и субъектами федерации. Мы уже сказали, что для укрепления вертикали власти в этой сфере, безусловно, есть основания.

Дина Каминская:

Нарушение принципа верховенства федерального права над правом субъектов ныне носит настолько массовый характер, что это даже создает угрозу федеративному устройству России. Достаточно сказать, что, по данным Генеральной прокуратуры, более 80 процентов нормативных актов, изданных субъектами, противоречат конституции и законам Российской Федерации.

Константин Симис:

Массовое и перманентное нарушение субъектами федерации принципа верховенства федерального права утвердилось еще в годы правления Ельцина. А вот Владимир Путин заявил о своей решимости покончить с этим явлением сразу же. Наша цель, - сказал он, заключается в том, чтобы не просто выстроить вертикаль власти, а в том, чтобы создать условия для сохранения единства государства и в то же время сделать это государство более эффективно управляемым.

Дина Каминская:

И для того, чтобы добиться безусловного соблюдения принципа верховенства федерального права, президент издал ряд указов, приостанавливающих действие указов, противоречащих конституции РФ и федеральным законам, которые были изданы главами республик и областей.

Константин Симис:

Кроме того, как явствует из интервью генерального прокурора Устинова, которое он дал в конце мая «Российской газете», именно по указанию президента прокуратура ныне регулярно приносит протесты на все противоречащие федеральному праву нормативные акты субъектов. Причем оба эти мероприятия, безусловно, направленные на укрепление вертикали власти, не нарушают принципа разделения властей.

Дина Каминская:

Однако, не исключено, что в ходе этого процесса - процесса укрепления вертикали власти в отношениях с субъектами федерации - президент издаст указ, которым превысит полномочия, предоставленные ему конституцией. И вот в таком случае и вступит в силу принцип разделения властей. Конституционный суд своим постановлением должен будет лишить юридической силы подобный указ президента.

Константин Симис:

Сомнительным, с точки зрения некоторых губернаторов областей и президентов республик, является указ, изданный президентом Путиным 13 мая прошлого года. Напомню, это указ о создании семи федеральных округов и о введении института полномочных представителей президента в каждом из них.

Дина Каминская:

Надо сказать, что многие губернаторы и президенты республик отнюдь не без основания сочли, что введение института представителей президента приведет к ограничению законных полномочий глав субъектов, а, следовательно, к такому укреплению вертикали власти, которое не укладывается в рамки конституции. Ведь указом образованы территориальные единицы, которые конституцией не предусмотрены.

Константин Симис:

Издавая этот указ, президент не просто вышел за рамки предоставленных ему полномочий, но и явно нарушил принцип разделения властей. Ведь создание новых территориальных единиц возможно только путем внесения поправок в конституцию. А право инициировать процесс поправок принадлежит не президенту, а законодательной ветви власти - Государственной Думе.

Дина Каминская:

А теперь - самое время сказать, в чем суть принципа разделения властей и какую роль этот институт играет в жизни государства. Суть его в том, что в государстве, можно сказать, сосуществуют три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. В условиях демократического режима каждая из этих ветвей наделена определенными полномочиями, в рамках которых она обладает самостоятельностью. Однако самостоятельность эта относительна: она уравновешивается полномочиями двух других ветвей власти. Образуется система сдержек и противовесов, которая является непременным и важным элементом принципа разделения властей.

Константин Симис:

Такая организационная структура исключает возможность концентрации власти не только в руках какого-либо одного человека (диктатора, авторитарного правителя), но и в руках какого-то коллегиального органа (парламента, хунты).

Дина Каминская:

И вот теперь, когда суть принципа разделения властей уже ясна, мы можем обратиться к вопросу об укреплении вертикали власти. Понятно, когда речь идет об исполнительной власти, то президент может укреплять эту вертикаль, не рискуя при этом нарушить принцип разделения властей. Ведь вся система исполнительной власти построена по иерархическому принципу. Все структурные звенья федеральной исполнительной власти, в конечном счете, подчинены президенту.

Константин Симис:

Собственно, укрепление вертикали в рамках исполнительной ветви власти сводится, по существу, у укреплению той иерархической подчиненности, на основе которой и построена сама исполнительная власть. Это нормальный принцип работы государственного механизма, принятый во всех демократических странах.

Дина Каминская:

То, о чем мы говорили до сих пор, относится, повторяю, к закономерному процессу укрепления вертикали в рамках одной ветви. Но хочу подчеркнуть, ни о каком укреплении вертикали власти во взаимоотношениях между разными ветвями речи быть не может. Сама подобная идея противоречит конституции и принципу разделения властей.

Константин Симис:

А между тем в адрес президента раздаются обвинения в том, что он пытается распространить свое влияние на деятельность законодательной ветви власти. Причем, как правило, президента не обвиняют в притязании на юридически оформленное расширение своих полномочий (для этого необходимо было бы внести поправки в конституцию). Речь идет об укреплении фактического влияния на Государственную Дума, а, следовательно, и об укреплении власти.

Дина Каминская:

Нельзя не признать, что относительно короткий период становления в России демократической государственности сопровождался, особенно в первые годы, резкими конфликтами между президентом и законодательной властью. Кульминацией этих конфликтов, этого противостояния стали трагические события сентября-октября 1993 года. Правда, принцип разделения властей тогда еще не был закреплен в конституции, однако фактическое разделение на законодательную и исполнительную власти уже произошло.

Константин Симис:

Конституция 1993 года не только закрепила принцип разделения властей, она предусмотрела и необходимый механизм, с помощью которого стало возможным разрешать, не доводя до политического взрыва, конфликты между этими двумя ветвями власти - между президентом и Федеральным Собранием.

Дина Каминская:

Напомню, что в годы, когда президентом был Борис Ельцин, его отношения с Государственной Думой приобрели характер перманентного конфликта. Государственная Дума отвергала законы, внесенные президентом, а он, в свою очередь, широко пользовался правом налагать вето на законы, принятые Федеральным Собранием.

Константин Симис:

Нельзя не учитывать также и то, что вето президента не было абсолютным. Ведь Государственная Дума и Совет Федерации, в соответствии с механизмом взаимных сдержек, а это - непременный атрибут принципа разделения властей - имели право, которым, кстати, они широко пользовались, опровергнуть вето президента и тем самым обязать его подписать отвергнутый им ранее закон.

Дина Каминская:

Таким образом, после принятия конституции 1993 года, несмотря на продолжающееся перманентное противоборство законодательной власти с президентом, удавалось разрешать такие конфликты, не доводя их до политических кризисов. Причем разрешать с помощью механизма, предусмотренного принципом разделения властей.

Константин Симис:

Иной характер приняли отношения между президентом и Государственной Думой после прихода к власти нового президента Владимира Путина. Способствовало этому, главным образом, то, что в Государственной Думе нового созыва непримиримая оппозиция, объединявшаяся вокруг коммунистической фракции, утеряла контроль над Думой.

Дина Каминская:

Очевидно, учтя опыт Ельцина, Путин ныне стремится к тому, чтобы обеспечить себе стабильную поддержку в Государственной Думе. Создание партии «Единство» и, как следствие, создание фракции «Единство» в Государственной Думе, несомненно, способствует этой цели. А после того, как к фракции «Единство» присоединились фракции ОВР, а также группы «Регионы России» и «Народный депутат», у Путина есть все основания считать, что поддержка в Государственной Думе (и притом поддержка стабильная) ему обеспечена. А это значит, что предлагаемые им законы (иногда с некоторыми поправками и дополнениями) будут приняты Государственной Думой. Правда, стабильность эта относительна. Ведь после очередных выборов в Государственную Думу соотношение сил в ней (особенно с учетом произошедшего объединения правых партий) может измениться.

Константин Симис:

Но та ситуация, которая сложилась сегодня, дала основания некоторым политологам считать, что президент Путин в нарушение принципа разделения властей сосредоточил ныне в своих руках не только исполнительную, но и в какой-то мере законодательную власть.

Дина Каминская:

Сам по себе факт стабильной поддержки президента большинством в законодательном органе ни в коей мере не свидетельствует о нарушении принципа разделения властей. Во всех президентских республиках достаточно часто складывается ситуация, когда партия, к которой принадлежит президент, располагает надежным большинством в парламенте. Так например, в Соединенных Штатах такая ситуация складывалась в период президентства как республиканца Эйзенхауэра, так и демократа Кеннеди. И ни в одном из этих случаев принцип разделения властей не был нарушен.

Константин Симис:

И нет оснований считать, что поддержка Путина большинством в российском парламенте свидетельствует о нарушении принципа разделения властей. Даже с учетом того, что объединение двух фракций и двух депутатских групп было, судя по всему, оркестровано президентской администрацией, само объединение было актом добровольным. Ведь трудно себе представить, что кто-то мог заставить таких политических деятелей, как лидеры ОВР Примаков и Лужков, против их воли объединяться с партией «Единство».

Дина Каминская:

О добровольности этого объединения, хоть, может быть, и вызванного определенными конъюнктурными соображениями политической выгоды, свидетельствует, в частности, и то, что 4 депутата (члены группы, входившей в фракцию «Единство») не пожелали войти в эту коалицию и без всяких к тому препятствий вышли из фракции. Кроме того, вышла из этой коалиции и первоначально к ней присоединившаяся группа «Народный депутат».

Константин Симис:

Вообще, сам факт появления на политической арене явно пропрезидентской партии (если, конечно, она создана на основе добровольного объединения в соответствии с правилами, установленными законом) не может рассматриваться как фактор, свидетельствующий о концентрации власти в руках президента и, соответственно, о нарушении принципа разделения властей.

Дина Каминская:

И все же, несмотря на то, что юридически принцип разделения властей в данном случае не нарушен, на наш взгляд, создание такого мощного пропрезидентсткого большинства таит в себе угрозу демократии. И противостоять такой угрозе закон не может. Противостоять этой угрозе может только народ, только граждане, которым конституция предоставила право формировать состав Государственной Думы, право и возможность отдать голос тем кандидатам, которые доказали свою приверженность к демократии, к ее основополагающим принципам.

XS
SM
MD
LG