Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

О совершенствовании парламентаризма в России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Дина Каминская:

Относительно недавно в Москве состоялся международный семинар, посвященный вопросам функционирования политических институтов и перспективам развития российской политической системы. Особое внимание было уделено вопросам становления и совершенствования института парламентаризма. Нельзя не признать, что обращение именно к этому кругу вопросов, несомненно, оправданно. Ведь, как показывает опыт всех цивилизованных стран, включая и дореволюционную Россию после 1905 года, именно парламентаризм, с присущей ему системой организации государственной власти и функционирование ее органов, наиболее полно обеспечивает реализацию принципа народовластия.

Константин Симис:

Надо сказать, что под парламентаризмом в политологии и в правовой науке понимают форму деятельности государственных представительных органов и их взаимодействие с другими органами государственной власти. Таким образом, само понятие парламентаризма не совпадает с понятием государственного парламентарного строя. Оно значительно шире, поскольку присуще любому государственному строю, основанному на разделении властей. В том числе, естественно, и президентским республикам, таким, например, как Соединенные Штаты или Российская Федерация.

Дина Каминская:

Вот и участники международного семинара, о котором мы только что говорили, подчеркивали роль парламентаризма в реализации в России принципа разделения властей, как по горизонтали (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), так и по вертикали (то есть между центром и субъектами федерации). В своих выступлениях участники семинара специально подчеркивали, что парламентаризм является неотъемлемой частью гражданского общества и отвечает основным интересам российского государства.

Константин Симис:

Однако, как констатировал заведующий государственно-правовым отделом Фонда развития парламентаризма, - он выступал на этом семинаре, - институт парламентаризма востребован в России не в полной мере.

Дина Каминская:

Когда говорят о системе парламентаризма, то обычно, и надо сказать, это оправданно, главное внимание уделяется вопросу распределения полномочий между представительным органом, то есть парламентом, с одной стороны, и главой государства, с другой. В странах с парламентарным государственным строем именно парламенту принадлежит доминирующая роль. В таких странах правительство формируется парламентом, которому принадлежит право отправить правительство в отставку.

Константин Симис:

Однако такая доминирующая роль именно представительных органов в странах с парламентарным государственным строем не означает, что в этих странах не соблюдается принцип разделения властей. Ведь и правительства правомочны распустить парламент. И еще об одной важной особенности. В странах с парламентарным государственным строем правительство обычно располагает стабильной поддержкой большинства в парламенте, без которой оно просто не может оставаться у власти.

Дина Каминская:

Принципиально иначе строятся отношения между представительным органом, с одной стороны, и главой государства и правительства, с другой, в президентских республиках. Отнюдь нередко складывается там ситуация, когда президент не располагает поддержкой большинства в парламенте. Однако, несмотря на это он продолжает оставаться главой государства, а как, например, в Соединенных Штатах, и главой правительства. И принцип парламентаризма и в таком случае тоже не будет нарушен. Ведь каждый из этих государственных институтов и в такой ситуации способен осуществлять предоставленные ему конституцией полномочия. Парламент - рассматривать законопроекты и принимать законы, президент - осуществлять руководство всем механизмом исполнительной власти.

Константин Симис:

Принцип парламентаризма продолжает действовать, хотя это, может быть, и менее очевидно, и в тех случаях, когда президент располагает стабильной поддержкой большинства в парламенте.

Дина Каминская:

Однако это возможно только в тех странах, где уже сформировалось гражданское общество. В странах, где и депутаты парламента, и президент осознают свою ответственность перед избирателями, перед гражданами страны, где сама возможность переизбрания на второй срок реально зависит от того, насколько их деятельность соответствует интересам народа.

Константин Симис:

А если такого чувства ответственности нет, то может сложиться положение, когда депутаты парламента, юридически, да и фактически сохраняя все свои полномочия, становятся послушными исполнителями воли президента.

Дина Каминская:

Ныне в России после того, как объединились две думские фракции «Единство» и «Отечество - вся Россия» - обе, замечу, пропрезидентской ориентации - многие политические деятели и политологи склонны рассматривать создание такого мощного пропрезидентского блока в Государственной Думе, как «закат современного российского парламентаризма». А депутат Государственной Думы Владимир Рыжков, выступая по радиостанции «Эхо Москвы», даже утверждал, что объединение ОВР и «Единства» «превратило парламент в придаток правительства и лишило его подлинной самостоятельности».

Константин Симис:

Надо сказать, что для таких пессимистических оценок есть определенные основания. Об этом, в частности, свидетельствует высказывание лидеров этих объединившихся фракций. Так, новый лидер фракции «Единство» Владимир Пехтин с подкупающей откровенностью признал: «Мы консолидируемся, чтобы поддержать президентские законопроекты и воплотить в жизнь идеи и задачи, которые президент изложил в своем послании».

Дина Каминская:

Не менее категорична и откровенна и первый заместитель председателя Государственной Думы, представляющая фракцию «Единство», Любовь Слизка. Оценивая объединение названных фракций, она сказала: «Главное, что в итоге все поддержат курс президента».

Константин Симис:

И все же, несмотря на это, пожалуй, прав Владимир Рыжков, который, как свидетельствует газета «Версия», считает, что «даже в таком виде (путь формальном, декоративном) Дума совершенно необходима стране».

Дина Каминская:

На мой взгляд, хотя для приведенных нами сейчас оценок, бесспорно, имеются серьезные основания, все же они применимы лишь к конкретной, сложившейся именно на данный момент локальной ситуации, которая отнюдь не является постоянной. Прежде всего, хотя бы потому, что она не закреплена юридически: ведь нет закона или, скажем, постановления Государственной Думы, которые обязывали бы обе эти фракции занимать единую позицию и поддерживать предлагаемые президентом законопроекты.

Константин Симис:

Более того, о нестабильности сложившегося ныне в Государственной Думе соотношения сил свидетельствует хотя бы то, что в результате новых выборов (а они, как известно, должны состояться в 2003 году) состав Государственной Думы может кардинально измениться. И тогда президентский блок окажется уже не столь многочисленным, а значит, потеряет возможность оказывать решающее влияние на судьбу законопроектов.

Дина Каминская:

Вообще, на мой взгляд, пока российская конституция основана на принципе разделения властей, а российский парламент, как это и предусмотрено конституцией, обладает всей полнотой законодательной власти, нет оснований считать, что система парламентаризма в России закончила свое существование или даже что уже наступил закат современного российского парламентаризма. Нам в предыдущих беседах уже приходилось говорить о том, что в новейшей истории Соединенных Штатов были периоды, когда президент принадлежал к партии, располагавшей большинством в обеих палатах конгресса. А между тем, система парламентаризма, как известно, продолжала действовать и в эти периоды.

Константин Симис:

Однако проводить прямую параллель между Америкой и Россией в данном случае мне представляется несколько рискованным. Дело в том, что система парламентаризма может реально, эффективно действовать только в странах, где уже сформировалось зрелое гражданское общество. Так вот, хотя я и не берусь утверждать, что в Соединенных Штатах система парламентаризма получила идеальное воплощение, впрочем, вряд ли это можно было бы сказать и о какой-то другой стране, но все же нельзя не признать, что в Америке давно сложилось гражданское общество с присущим ему уважением к праву как надежному регулятору жизни страны, уважением к личности и ее правам и законным интересам.

Дина Каминская:

Но не только это. Сама система выборов в Соединенных Штатах, хотя она и не лишена недостатков, несомненно, дает избирателю возможность сделать осознанный выбор. Поэтому в составе американского Конгресса вряд ли есть люди, не имеющие необходимой для законотворческой деятельности профессиональной подготовки и опыта политической деятельности.

Константин Симис:

Кроме того, зависимость любого члена Конгресса от избирателей, а сама система выборов делает такую зависимость реальной, заставляет его отстаивать интересы избирателей и противостоять президенту, когда предлагаемый им законопроект противоречит этим интересам.

Дина Каминская:

Думаю, вполне закономерно, что председатель Совета Федерации Егор Строев в своей статье, посвященной вопросам парламентаризма в России, специально подчеркивает, что именно парламент должен стать «собирателем и выразителем интересов групп и структур, образующих гражданское общество». Думаю, нет оснований усомниться в том, что парламентарный государственный строй, хотя он, конечно, обеспечивает нормальную деятельность демократического государства, все же несколько снижает - по сравнению с президентскими республиками - оперативность функционирования государственного механизма. Именно поэтому мы полагали, и придерживаемся этой точки зрения и сегодня, что для России, переживающей ныне период становления и углубления демократии и системы рыночной экономики, строй президентской республики значительно предпочтительнее.

Константин Симис:

Но именно в условиях такого государственного строя, особенно с учетом проявившейся ныне тенденции к концентрации власти в руках президента Путина, необходимо укреплять и совершенствовать систему парламентаризма. Это тем более очевидно в условиях, когда деятельность обеих палат российского парламента, а именно они являются основным звеном в системе парламентаризма, страдает серьезными пороками.

Дина Каминская:

Вот и автор статьи «Секретное оружие Охотного ряда», опубликованной в журнале «Новое время», так характеризует деятельность российского парламента. «Парламент, - пишет он, - лукав, ленив, бестолков, неумел и систематически не справляется с работой, которую ему поручают». И далее автор приходит к выводу, что «даже самые скромные начинания власти вязнут в бестолковщине, если не в саботаже».

Константин Симис:

Для столь, прямо скажем, резкой оценки у автора имелись основания. И чтобы убедиться в том, что Государственная Дума не справляется с выполнением своей главной функции - законотворчества - достаточно перелистать собрание законодательства Российской Федерации. Более чем скромен перечень тех важных, принципиальных законов, которые Государственная Дума нынешнего созыва приняла за весь период своей деятельности. И это при том, что депутатов обслуживают почти две тысячи сотрудников аппарата и 12 тысяч помощников. А, как сообщалось в «Известиях», все содержание Государственной Думы в прошлом году обошлось налогоплательщикам в миллиард 200 миллионов рублей.

Дина Каминская:

Думаю, можно без ошибки назвать главные причины такой, мягко говоря, низкой эффективности. Это, во-первых, отсутствие надлежащей профессиональной подготовки самих депутатов, и, во-вторых, установленный самой Государственной Думой регламент ее работы, который предоставляет возможность депутатам манкировать своими обязанностями. И к сожалению, нет радикальных, быстродействующих средств, с помощью которых можно было бы устранить оба эти недостатка. Ведь состав Государственной Думы зависит от самих избирателей, от их гражданской зрелости, от того, насколько ответственно решают они, кому из кандидатов отдать свой голос.

Константин Симис:

Ведь для того, чтобы избиратель мог принять столь ответственное решение, закон должен обеспечить ему столь необходимые, более того, благоприятные условия. А для этого, на наш взгляд, следует изменить избирательное законодательство. Хочу напомнить, еще относительно недавно, в последний период правления Бориса Ельцина, он решительно высказался за отказ от системы выборов по партийным спискам и за переход целиком к выборам по одномандатным округам.

Дина Каминская:

На мой взгляд, такая реформа, безусловно, дала бы положительный результат, Однако, к сожалению, на это вряд ли можно сегодня рассчитывать. Предложенный президентом Путиным проект закона о партиях, который уже принят во втором чтении, исходит из того, что системы выборов по партийным спискам будет сохранена.

Константин Симис:

Обсуждая проблему укрепления и усовершенствования системы парламентаризма в России, нельзя обойти вниманием вопрос о порядке формирования верхней палаты парламента - Совет Федерации. Не обошли вниманием этот вопрос и участники международного семинара. Они предлагают конституционно закрепить порядок формирования Совета Федерации путем избрания его членов прямыми выборами.

Дина Каминская:

Против такого предложения возражать трудно. Как известно, ныне, в соответствии с конституцией, в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. По одному - от законодательной власти и по одному - от исполнительных органов данного субъекта. Такой порядок формирования Совета Федерации порочен. Во-первых, он нарушает принцип разделения властей. Ведь создана палата парламента, в которую входят представители исполнительной власти.

Константин Симис:

А во-вторых, при таком порядке формирования членами верхней палаты парламента становятся не представители народа, а представители органов власти субъектов, а это противоречит принципу парламентаризма, принципу народовластия. И хотя ныне, в соответствии с законом 2000 года, в Совете Федерации будут заседать не сами главы исполнительной и законодательной власти субъектов, а их представители, главный порок такого порядка формирования, то есть противоречие принципу парламентаризма, сохраняется.

Дина Каминская:

Заканчивая эту беседу, хочу еще раз подчеркнуть, что в рамках действующего в России государственного строя президентской республики, особенно ныне, в условиях фактического расширения реальной власти президента Путина, укреплять и совершенствовать систему парламентаризма не только возможно, но и необходимо. И путь к этому - и в реформе действующего законодательства, и, что особенно важно, в демократизации всех сфер жизни российского общества, в расширении политических и экономических прав и свобод российских граждан.

XS
SM
MD
LG