Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

К вопросу об образовании Государственного Совета Российской Федерации

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

.

Константин Симис:

1 сентября президент Путин подписал указ об образовании Государственного совета. Это событие вызвало в средствах информации явно повышенный интерес. Большинство обозревателей, комментировавших указ, считают, что президент, создавая Государственный совет, стремился, как выразился один журналист, «подсластить» горечь, которую испытывают губернаторы и президенты республик в связи с утратой статуса членов Совета Федерации. Ведь именно они по должности и будут членами Государственного совета и тем самым обретут, пусть и не столь престижный как ранее, но все же статус деятелей общенационального масштаба.

Дина Каминская:

Однако, на мой взгляд, повышенный интерес к этому событию объясняется главным образом тем, что, как считают многие политологи и юристы, создание Государственного совета - это лишь прелюдия к следующему этапу, к приданию ему статуса верхней палаты Федерального Собрания, что неизбежно должно быть связано с внесением поправок в конституцию и с изменением государственного строя.

Константин Симис:

Этим прогнозам можно было бы не придавать большого значения, если бы не одно существенное обстоятельство: о своем намерении придать Государственному совету статус конституционного органа неоднократно заявлял сам президент.

Дина Каминская:

Так, беседуя с журналистами после совещания с губернаторами Приволжских областей, президент сказал, что нынешний статус Государственного совета - явление временное, что для придания этому органу конституционного статуса придется внести изменения в действующую конституцию. От сотрудников президентской администрации известны даже сроки, в которые президент намерен реализовать эти планы, - в течение полутора-двух лет.

Константин Симис:

Однако внесение поправок в Конституцию, изменение статуса Государственного совета, его функций и полномочий, как и оценка этих изменений, оценка того, насколько они будут соответствовать принципам, положенным в основу конституции, - все это вопросы будущего, пусть и не столь далекого. А вот дать правовую оценку указу президента об образовании Государственного Совета, оценку самого статуса Государственного совета в том виде, в котором этот статус определен положением, следует уже сегодня.

Дина Каминская:

Не кажется ли вам, что сложилась по-настоящему парадоксальная ситуация: создан государственный орган, и вот журналисты, политологи, юристы, и мы с вами в том числе, стоят предположения по поводу того, чем же руководствовался президент, принимая решение об образовании Государственного совета. И при том, заметьте, ни в одном из высказанных предположений нет даже упоминаний о каких-то практических акциях, о целях, которые могли бы принести реальные результаты, реальную пользу.

Константин Симис:

Обсуждение указа президента об образовании Государственного совета началось сразу же после его опубликования. Некоторые юристы считают, что президент Путин, приняв решение о создании Государственного совета, вышел за пределы своих полномочий, определенных в конституции. И поэтому, считают они, создаваемый в соответствии с его указом Государственный совет неконституционен, или говоря более определенно, нелегитимен.

Дина Каминская:

Бывший сопредседатель Государственной палаты Конституционного Совета Борис Золотухин, отвечая на вопросы «Известий», с полным к тому основанием утверждал, что конституция не предусматривает такого органа, как Государственный совет, и уже по одному этому признаку он не конституционен.

Константин Симис:

Но вот другой известный юрист, бывший помощник президента Ельцина по международным вопросам Михаил Краснов исходит из того, что Государственный совет - орган совещательный, и потому он считает, что президент был вправе создать Государственный совет. Кто из них прав в этом споре?

Дина Каминская:

Чтобы ответить на этот вопрос, надо обратиться, во-первых, к конституции, в во-вторых, к тексту указа об образовании Государственного совета. В преамбуле к нему сказано, что президент издал этот указ, руководствуясь статьями 80 и 85 конституции. Обратимся к содержанию этих статей. В статье 80 сказано, что президент является главой государства и гарантом конституции, что он определяет основные направления внутренней и внешней политики. А в заключительном, четвертом, пункте этой статьи говорится, что президент представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Где же туту можно усмотреть обоснование права президента создавать государственные органы? И не случайно авторы многостраничного академического комментария к статье 80 ни словом не обмолвились о том, что президент, руководствуясь этой статьей, правомочен создавать государственные органы.

Константин Симис:

Столь же неубедительна ссылка на статью 85 конституции. В этой статье закреплено право президента использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между государственными органами Российской Федерации и субъектами федерации, а также разногласия между государственными органами субъектов. Такие согласительные процедуры, указывают авторы академического комментария к конституции, могут выражаться в совместном обсуждении спорных вопросов, в предложении компромиссных вариантов их решения. Таким образом, ни в статье 80, ни в статье 85 мы не находим даже упоминания о праве президента издавать указы об образовании государственных органов.

Дина Каминская:

Надо сказать, что спор по поводу того, не вышел ли президент, издавая указ об образовании Государственного совета, за рамки своих конституционных полномочий - это отнюдь не абстрактный академический спор. Ведь от его исхода зависит ответ на жизненно важный вопрос: какой строй установлен в стране? Строй демократической президентской республики или авторитарного президентского правления? Более того, этим определяется и политическим режим страны.

Константин Симис:

Если правы те, кто утверждает, что, создавая своим указом Государственный совет, президент вышел за пределы своих конституционных полномочий (а мы разделяем эту точку зрения), то эту акцию следует расценить как шаг на пути к расширению установленных конституцией президентских полномочий. А это опасный путь.

Дина Каминская:

Что же представляет из себя Государственный совет с юридической точки зрения? Какова его правовая природа, каковы его функции и правомочия? И начнем с правовой природы. Казалось бы, она четко определена в статье 1 Положения. «Государственный совет, - сказано там, - является совещательным органом». Такое четкое определение не вызывало бы никаких сомнений, никаких разночтений, если бы сам президент в том же выступлении перед губернаторами Приволжья не назвал Государственный совет органом исполнительной власти. Надо сказать, что этим своим заявлением он породил сомнение в том, какой же государственный орган создан - совещательный или исполнительный.

Константин Симис:

Неопределенность и путаницу в этот вопрос внес не только и не столько президент, сколько формулировки, содержащиеся в Положении о Государственном совете, которое он утвердил. В той же статье первой сказано, что Государственный совет является органом, который «содействует реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти».

Дина Каминская:

А статья 4 Положения относит эту функцию к числу основных задач Государственного совета. Думаю, что любому юристу ясно, что для того, чтобы содействовать реализации полномочий президента по согласованию функционирования государственных органов, необходимо располагать определенными властными полномочиями. Между тем Государственный совет такими полномочиями не наделен. Более того, его решения приобретают силу только в тех случаях, когда они оформлены указами или распоряжениями президента.

Константин Симис:

И следовательно, Государственный совет по своей правовой природе, по своим функциям и полномочиям - это орган совещательный, а никак не исполнительный. Что и закреплено в Положении. И вместе с тем, Положение возлагает на Государственный совет задачи, выполнение которых невозможно без властных полномочий.

Дина Каминская:

Наличие такого внутреннего противоречия в нормативном документе, утвержденном, напомню, самим президентом, - свидетельство весьма низкого уровня культуры нормотворчества тех, кто готовил проект Положения о Государственном совете. А ведь это Положение - единственный нормативный акт, регламентирующий правовой статус и порядок деятельности Государственного совета. И не следует считать, что речь идет о безобидном, не имеющем практического значения юридико-техническом пороке. Когда Государственный совет приступит к работе, этот порок может стать причиной недоразумений и даже конфликтных ситуаций.

Константин Симис:

Основания для такого опасения, несомненно, есть. Ведь с одной стороны, президент утверждает, что Государственный совет - это орган исполнительной власти. С другой, задачи, которые, согласно Положению, предстоит решать Государственному совету, сводятся к обсуждению вопросов, касающихся самых разнообразных предметов. Тут и вопросы об исполнении конституции и федеральных законов, обсуждение информации правительства о ходе исполнения федерального бюджета и ряд других.

Дина Каминская:

В этом перечне я бы выделила обязанность, - именно обязанность, а не право, - рассматривать по предложению президента проекты федеральных законов и указов. Однако сам Государственный совет правом законодательной инициативы не обладает. И это специально подчеркнуто в Положении.

Константин Симис:

Как видим, круг вопросов, которые может обсуждать Государственный Совет, достаточно широк. Но вот в Положении о Государственном совете ничего не сказано о том, правомочен ли он принимать по обсуждаемым вопросам рекомендации президенту. А согласитесь, давать рекомендации президенту - это и есть основная функция действующего при нем совещательного органа. Между тем о такой функции в Положении о Государственном совете ничего не сказано. В Положении вообще ничего не говорится о том, какие именно решения будет правомочен принимать Государственный совет.

Дина Каминская:

Не только это. Более того, в нем ничего не сказано и о том, как, с помощью какой процедуры Государственный совет должен принимать решение. Правда, в статье 17 имеется указание на то, что «решения принимаются путем обсуждения». Но эта формулировка лишена не только юридического, но и вообще какого бы то ни было смысла. Ведь в ходе обсуждения участники только высказывают свое мнение по обсуждаемым вопросам. А принимать решение любой коллегиальный орган может только путем голосования. Однако провести голосование по обсуждаемым вопросам Государственный совет может только по решению президента.

Константин Симис:

Здесь мы сталкиваемся еще с одним свидетельством низкой культуры законотворчества авторов, подготовивших Положение о Государственном совете: не соблюдено элементарное правило, не сказано, каким большинством принимает Государственный совет решения - простым или квалифицированным. Не сказано и как проводится голосование - открыто или тайно.

Дина Каминская:

Однако положение все же предусматривает некоторую регламентацию порядка принятия решений. В нем сказано, что по вопросам, имеющим особое государственное значение, президент как председатель Государственного совета в праве сам устанавливать порядок принятия решение путем достижения консенсуса. Но вот о том, какие вопросы относятся к числу особой государственной важности, в Положении ничего не сказано. Тем самым за президентом закреплено право по собственному усмотрению решать - по каким вопросам Государственный совет обязан принимать решение единогласно, то есть путем консенсуса.

Константин Симис:

Вот тут мы подошли к главному, пожалуй, вопросу: может ли Государственный совет при нынешнем его статусе сам решать, какие проблемы он будет обсуждать, сможет ли Государственный совет давать президенту советы, рекомендации, заведомо противоречащие его, президента, позиции, его взглядам.

Дина Каминская:

Вряд ли такое возможно. Ведь ход работы Государственного совета, и это закреплено в Положении, поставлен под контроль президента, который по должности является его председателем. Более того, Государственный совет даже не может сам выбирать своего секретаря. Его назначает президент, причем не из состава Государственного совета, а из числа заместителей руководителей своей администрации. А ведь именно секретарь Государственного совета, как сказано в Положении, обеспечивает подготовку плана работ и повестку дня Государственного совета, готовит проекты его решений. То есть, иными словами, определяет ход работы Государственного совета.

Константин Симис:

Правда, есть один орган Государственного совета, который формируется из его членов. Это его президиум в составе семи человек. Но и они избираются не самим советом, а назначаются президентом. Однако и этот орган лишен возможности определять ход работы Государственного совета. Президиум вправе лишь рассматривать планы работы и повестку дня. А вот право определять эти планы и повестку дня закреплено все за тем же президентом.

Дина Каминская:

Таким образом, Государственный совет лишен не только права формировать свои органы. Он даже лишен права решать, по каким вопросам следует обратиться к президенту с советами, с рекомендациями. А ведь именно такое право, такая возможность хоть в какой-то мере может служить оправданием создания совещательного органа.

Константин Симис:

Правда, назначенный президентом секретарь Государственного совета Александр Абрамов в интервью газете «Известия» заверял, что по большому счету, как он выразился, решения, касающиеся жизнедеятельности страны с большой вероятностью могут быть реализованы в виде федеральных законов, указов. С таким утверждением можно было бы согласиться. Но только с одной оговоркой. Шанс быть реализованными в виде законов, а тем более, в виде указов будут иметь только те решения Государственного совета, которые одобрит президент.

Так ради чего же создан Государственный совет? Неужто только ради того, чтобы, как считают некоторые участники дискуссии, подсластить горечь, которую испытывают губернаторы и президенты республик в связи с утратой статуса членов Совета Федерации?

Дина Каминская:

Хочется верить, что у президента были более серьезные, более важные для этого основания. Однако сегодня мы можем лишь гадать о том, каковы эти основания, какими мотивами руководствовался президент. Реальная же возможность судить о подлинных намерениях президента появится лишь тогда, когда Государственный совет приступит к работе.

XS
SM
MD
LG