.
Константин Симис:
В начале декабря известные юристы Михаил Краснов и Михаил Федотов представили конгрессу «Конституционное обустройство России: общественная экспертиза» разработанный ими проект новой конституции Российской Федерации. Надо сказать, что конгресс этот - весьма представительная общественная организация. В его работе приняли участие представители 44 регионов России. И уже в силу одного этого можно считать, что конгресс отражает взгляды достаточно широких кругов общества на проблемы конституционного устройства России.
Дина Каминская:
Нельзя не признать, что идея радикального изменения действующей ныне конституции и даже принятия новой конституции получила ныне довольно широкое распространение, как среди юристов, так и среди политических деятелей. Причем деятелей разных политических направлений. И, может быть, действительно правы те, кто считает, что Россия нуждается в новой конституции. Может быть, действующая конституция, даже если внести в нее некоторые поправки и дополнения, уже не может обеспечить выход России из состояния кризиса, обеспечить развитие страны как демократического, правового государства?
Константин Симис:
От ответа на этот вопрос зависит и ответ на вопрос: есть ли вообще необходимость в принятии новой конституции? И даже: если ли необходимость в том, чтобы вносить в нее радикальные, принципиальные изменения?
Дина Каминская:
Участники дискуссий, которые ведутся уже длительное время, зачастую ссылаются на то, что стабильность конституции - это непременное условие стабильности политической жизни, стабильности государственного строя.
Константин Симис:
Это, несомненно, так. Но ведь это означает, что стабильность конституции способна обеспечить стабильность как демократического государственного строя, так и стабильность авторитарного правления. Все зависит от того, какие принципы положены в основу конституции.
Дина Каминская:
Вот с учетом этого и следует подходить к анализу и оценке проекта, который представили Краснов и Федотов.
Константин Симис:
Не подлежит сомнению, что изменение конституции в демократическом государстве вполне допустимо. Допустимо даже такое, которое ведет к изменению государственного строя. Но если только оно проведено легальными средствами. Это - легальный и оправданный путь для адаптации конституции к неизбежным изменениям, которые претерпевает жизнь общества и, конечно же, для заполнения пробелов, просчетов, проявившихся в ходе применения конституции на практике.
Дина Каминская:
Однако пора вернуться к России, к тому проекту конституции, который Краснов и Федотов разработали и представили на обсуждение конгресса конституционного обустройства России. Итак, чем руководствовались эти, несомненно, крупные юристы, принимая решение разработать проект новой конституции? Очевидно, они считали, что действующая ныне конституция не обеспечивает дальнейшее продвижение России на пути к демократии, не обеспечивает в достаточной мере таже стабильность политической жизни страны.
Константин Симис:
Если это так, а я думаю, вы правы, поскольку иного объяснения я не вижу, то хочу сказу сказать: с их точкой зрения я согласиться не могу. Не могу прежде всего потому, что в условиях нынешней России сам факт замены действующей конституции таит в себе опасность серьезной дестабилизации жизни страны.
Дина Каминская:
Несомненно, что уже само обсуждение проекта новой конституции, сам процесс ее принятия активизирует (а может даже поставить на грань взрыва) противостояние различных политических сил. Кроме того, ставя вопрос о замене действующей конституции, нельзя забывать, что на протяжении семи лет после того, как она была принята, именно конституция способствовала тому, что самые острые политические конфликты, которыми изобиловали эти бурные годы, решались в рамках, установленных законом.
Константин Симис:
Вот с учетом всего этого и давайте посмотрим, какие принципиальные изменения предусмотрены проектом Краснова и Федотова. Предусматривает ли предложенная авторами модель укрепление президентской власти или, наоборот, ее ограничение.
Дина Каминская:
Однозначно ответить на этот вопрос, на мой взгляд, не представляется возможным. Целый ряд статей проекта, несомненно, направлены на расширение президентских полномочий. Так, согласно проекту, президенту должно быть предоставлено право отстранять избранных глав субъектов федерации и мэров городов, «грубо нарушающих конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные федеральные законы, указы президента». Думаю, понятно, что такую новацию, как предоставление президенту права отстранять от должности избранных народом руководителей субъектов, вряд ли кто-нибудь решится отнести к числу демократических преобразований.
Константин Симис:
Независимость глав субьектов (конечно, в пределах той компетенции, которую предоставляет им конституция) от воли президента страны - основа федеративного государственного устройства. Вот, например, в Соединенных Штатах губернатора избирает население данного штата. И президент Америки не правомочен отстранять его от должности.
Дина Каминская:
Но это вовсе не означает, что губернаторы не несут ответственности за нарушение законов (в том числе и федеральных, и законов федеральной конституции). Но порядок их отстранения от должности и само решение об их отстранении определяется не волей президента страны (как применительно к Российской Федерации предланают Краснов и Федотов) и даже не конституция федерации, а конституция штата.
Константин Симис:
Но как же все же заставить российских губернаторов соблюдать федеральную конституцию и федеральные законы? Собственно, для цивилизованного государства кажется противоестественной такая постановка вопроса. Однако нельзя не признать, что в России основание для его постановки есть. Так как же, повторяю, заставить губернаторов соблюдать законы? Конечно, за нарушение закона они должны отвечать. Однако устанавливать факт такого нарушения и определять санкции за него (вплоть до отстранения от должности) врпаве только суд, а не президент.
Дина Каминская:
А теперь о том, как в представленном Красновым и Федотовым проекте новой конституции решается вопрос о пределах неприкосновенности президента Российской Федерации. Нельзя не признать, что статья 91 действующей конституции, в которой закреплено право президента на неприкосновенность, предельно (а наверное, правильнее сказать - недопустимо) лаконична. Она лишь констатирует сам факт. «Президент, - сказано в статье 91, - обладает неприкосновенностью». И это все. Не раскрыты пределы неприкосновенности. Не сказано ничего и о том, сохзраняется ли за президентом право на неприкосновенность и после его ухода с этого поста.
Константин Симис:
А вот в проекте конституции, о котором мы сегодня ведем речь, раскрыто конкретное содержание самого понятия президентской неприкосновенности. В отношении действующего президента, считают авторы проекта, не могут проводиться следственные действия. То есть президент не может быть не только задержан или, скажем, обыскан (что, на наш взгляд, действительно недопустимо), но и допрошен в качестве подозреваемого или обвиняемого и как следствие этого, не может быть и предан суду.
Дина Каминская:
Согласно проекту, президент и после ухода с этого поста «не подлежит уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за решения и действия, совершенные им в период пребывания в должности». Более того, даже в случае отстранения президента от должности в порядке импичмента он, как сказано в проекте, не несет уголовной ответственности за совершение преступления, послужившего основанием для его отстранения от должности.
Константин Симис:
На наш взгляд, авторы проекта неоправданно расширительно толкуют понятие неприкосновенности. Неоправданно раздвигают ее пределы. Конечно, действующий президент должен иметь возможность свободно принимать те решения, в необходимости которых он убежден. Причем принимать, не опасаясь не только привлечения к уголовной ответственности, но и отстранения от должности в порядке импичмента, если, скажем, парламент сочтет такое решение не только не оправданным, но и вредным. Конечно, речь идет лишь о таких решениях президента, которые по своему характеру не являются преступлениями.
Дина Каминская:
Но вот когда речь идет о совершении президентом уголовного преступления, вопрос должен решаться по-другому. И тут я - сторонник той модели, которая установлена конституцией Соединенных Штатов. Согласно американской конституции, действующий президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента только в случае совершения им тяжкого преступления. И если обе палаты Конгресса признают, что вина президента в совершении преступления доказана, он может быть освобожден от должности и в дальнейшем предан суду и судим на тех же основаниях, как и любой другой гражданин США.
Константин Симис:
Как известно, совсем недавно через процедуру импичмента прошел президент Клинтон. И хотя сенат не нашел достаточных оснований для освобождения его от должности, вопрос о привлечении Клинтона к уголовной ответственности после того, как он покинет пост президента, решается в следственных органах. А вот предложенный Красновым и Федотовым проект конституции России, как я уже говорил, неоправданно расширяет пределы предоставляемого президенту иммунитета. Проект освобождает президента от уголовной ответственности «за совершение преступления, послужившего основанием для его отрешения от должности».
Дина Каминская:
А теперь - о другом нововведении, предусмотренном проектом, нововведении, которое, на наш взгляд, безусловно, заслуживает внимания. Ныне, согласно действующей конституции, генерального прокурора назначает Совет Федерации из числа кандидатов, предложенных президентом. К компетенции Совета Федерации конституция относит и право освобождать генерального прокурора от должности. Правомочия же президента в решении этого последнего вопроса чрезвычайно ограничены. Он может лишь предложить Совету Федерации освободить генерального прокурора.
Константин Симис:
Порочность такого порядка с особой силой проявилась в истории с освобождением от должности бывшего генерального прокурора Юрия Скуратова. Напомню, что Совет Федерации неоднократно отклонял предложение президента Ельцина об освобождении Скуратова от должности.
Дина Каминская:
Как же, по мнению Краснова и Федотова, должен быть решен вопрос о порядке назначения генерального прокурора и порядке освобождения его от должности? Согласно представленному ими проекту конституции, право назначать и право освобождать генерального прокурора от должности принадлежит только президенту, который, как сказано в проекте, должен проконсультироваться с профильными комитетами верхней палаты парламента.
Константин Симис:
Предложенный в проекте порядок назначения генерального прокурора и освобождения его от должности полностью соответствует порядку, который принят в демократических странах.
Дина Каминская:
Ну а теперь пора перейти к тому положению проекта, которое предусматривает наиболее принципиальное, наиболее радикальное новшество. Я имею в виду изменение порядка назначения главы правительства. Почему я отношу это к наиболее принципиальным новшествам? Дело в том, что сам характер, сама природа государственного строя определяется, главным образом, тем, в каком порядке назначается глава правительства и перед кем он и возглавляемое им правительство несут ответственность.
Константин Симис:
В странах с парламентарным государственным строем право назначать главу правительства принадлежит парламенту. В президентских же республиках это право закреплено за президентом. А вот в Соединенных Штатах президент сам возглавляет правительство. В России действующая конституция закрепляет за президентом право назначать председателя правительства, но с согласия Государственной Думы. Если же Государственная Дума трижды отклоняет кандидатуру, предложенную президентом, то он уже сам назначает главу правительства и распускает Государственную Думу.
Дина Каминская:
Согласно проекту, право предлагать кандидатуру главы правительства принадлежит уже не президенту, а Государственной Думе. Правда, президент может отклонить предложенную кандидатуру. Причем отклонить даже без объяснения причин. Проект предусматривает и процедуру разрешения подобного конфликта. Государственная Дума может либо предложить новую кандидатуру, либо вновь поставить на голосование кандидатуру, ранее отклоненную президентом. И если за такого кандидата в Государственной Думе будет подано более двух третей голосов, то президент обязан утвердить его назначение. Таким образом, в соответствии с проектом, президент лишается права назначать главу правительства.
Константин Симис:
Изменение порядка назначения главы правительства, предусмотренное проектом, мы расценили как наиболее радикальное по той причине, что, на наш взгляд, его реализация должна привести к изменению государственного строя России. Россия перестанет быть президентской республикой и приобретет существенные черты республики парламентарной.
Дина Каминская:
На мой взгляд, в России сегодня должна быть сохранена президентская форма правления. Она в большей мере, чем парламентарная, способна координировать деятельность субъектов федерации, деятельность государственных институтов, в том числе и правоохранительных органов. Сегодня, оценивая политическую ситуацию в России, нельзя игнорировать наступившие изменения политического климата. Изменения по своему характеру явно не благоприятные, свидетельствующие о стремлении к большей концентрации власти в руках федерального центра и, как мне представляется, в руках одного человека - президента Путина. И тем не менее, несмотря на это, я все же считаю, что даже в этих условиях действующая конституция 1993 года создает необходимый правовой механизм противодействия произволу исполнительной власти, противовес концентрации власти в руках одного человека. Но помимо этого нельзя не учитывать, что в нынешних условиях, в условиях усиливающейся политической нестабильности, менять или даже инициировать процесс принятия новой конституции просто опасно.
Константин Симис:
В начале декабря известные юристы Михаил Краснов и Михаил Федотов представили конгрессу «Конституционное обустройство России: общественная экспертиза» разработанный ими проект новой конституции Российской Федерации. Надо сказать, что конгресс этот - весьма представительная общественная организация. В его работе приняли участие представители 44 регионов России. И уже в силу одного этого можно считать, что конгресс отражает взгляды достаточно широких кругов общества на проблемы конституционного устройства России.
Дина Каминская:
Нельзя не признать, что идея радикального изменения действующей ныне конституции и даже принятия новой конституции получила ныне довольно широкое распространение, как среди юристов, так и среди политических деятелей. Причем деятелей разных политических направлений. И, может быть, действительно правы те, кто считает, что Россия нуждается в новой конституции. Может быть, действующая конституция, даже если внести в нее некоторые поправки и дополнения, уже не может обеспечить выход России из состояния кризиса, обеспечить развитие страны как демократического, правового государства?
Константин Симис:
От ответа на этот вопрос зависит и ответ на вопрос: есть ли вообще необходимость в принятии новой конституции? И даже: если ли необходимость в том, чтобы вносить в нее радикальные, принципиальные изменения?
Дина Каминская:
Участники дискуссий, которые ведутся уже длительное время, зачастую ссылаются на то, что стабильность конституции - это непременное условие стабильности политической жизни, стабильности государственного строя.
Константин Симис:
Это, несомненно, так. Но ведь это означает, что стабильность конституции способна обеспечить стабильность как демократического государственного строя, так и стабильность авторитарного правления. Все зависит от того, какие принципы положены в основу конституции.
Дина Каминская:
Вот с учетом этого и следует подходить к анализу и оценке проекта, который представили Краснов и Федотов.
Константин Симис:
Не подлежит сомнению, что изменение конституции в демократическом государстве вполне допустимо. Допустимо даже такое, которое ведет к изменению государственного строя. Но если только оно проведено легальными средствами. Это - легальный и оправданный путь для адаптации конституции к неизбежным изменениям, которые претерпевает жизнь общества и, конечно же, для заполнения пробелов, просчетов, проявившихся в ходе применения конституции на практике.
Дина Каминская:
Однако пора вернуться к России, к тому проекту конституции, который Краснов и Федотов разработали и представили на обсуждение конгресса конституционного обустройства России. Итак, чем руководствовались эти, несомненно, крупные юристы, принимая решение разработать проект новой конституции? Очевидно, они считали, что действующая ныне конституция не обеспечивает дальнейшее продвижение России на пути к демократии, не обеспечивает в достаточной мере таже стабильность политической жизни страны.
Константин Симис:
Если это так, а я думаю, вы правы, поскольку иного объяснения я не вижу, то хочу сказу сказать: с их точкой зрения я согласиться не могу. Не могу прежде всего потому, что в условиях нынешней России сам факт замены действующей конституции таит в себе опасность серьезной дестабилизации жизни страны.
Дина Каминская:
Несомненно, что уже само обсуждение проекта новой конституции, сам процесс ее принятия активизирует (а может даже поставить на грань взрыва) противостояние различных политических сил. Кроме того, ставя вопрос о замене действующей конституции, нельзя забывать, что на протяжении семи лет после того, как она была принята, именно конституция способствовала тому, что самые острые политические конфликты, которыми изобиловали эти бурные годы, решались в рамках, установленных законом.
Константин Симис:
Вот с учетом всего этого и давайте посмотрим, какие принципиальные изменения предусмотрены проектом Краснова и Федотова. Предусматривает ли предложенная авторами модель укрепление президентской власти или, наоборот, ее ограничение.
Дина Каминская:
Однозначно ответить на этот вопрос, на мой взгляд, не представляется возможным. Целый ряд статей проекта, несомненно, направлены на расширение президентских полномочий. Так, согласно проекту, президенту должно быть предоставлено право отстранять избранных глав субъектов федерации и мэров городов, «грубо нарушающих конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные федеральные законы, указы президента». Думаю, понятно, что такую новацию, как предоставление президенту права отстранять от должности избранных народом руководителей субъектов, вряд ли кто-нибудь решится отнести к числу демократических преобразований.
Константин Симис:
Независимость глав субьектов (конечно, в пределах той компетенции, которую предоставляет им конституция) от воли президента страны - основа федеративного государственного устройства. Вот, например, в Соединенных Штатах губернатора избирает население данного штата. И президент Америки не правомочен отстранять его от должности.
Дина Каминская:
Но это вовсе не означает, что губернаторы не несут ответственности за нарушение законов (в том числе и федеральных, и законов федеральной конституции). Но порядок их отстранения от должности и само решение об их отстранении определяется не волей президента страны (как применительно к Российской Федерации предланают Краснов и Федотов) и даже не конституция федерации, а конституция штата.
Константин Симис:
Но как же все же заставить российских губернаторов соблюдать федеральную конституцию и федеральные законы? Собственно, для цивилизованного государства кажется противоестественной такая постановка вопроса. Однако нельзя не признать, что в России основание для его постановки есть. Так как же, повторяю, заставить губернаторов соблюдать законы? Конечно, за нарушение закона они должны отвечать. Однако устанавливать факт такого нарушения и определять санкции за него (вплоть до отстранения от должности) врпаве только суд, а не президент.
Дина Каминская:
А теперь о том, как в представленном Красновым и Федотовым проекте новой конституции решается вопрос о пределах неприкосновенности президента Российской Федерации. Нельзя не признать, что статья 91 действующей конституции, в которой закреплено право президента на неприкосновенность, предельно (а наверное, правильнее сказать - недопустимо) лаконична. Она лишь констатирует сам факт. «Президент, - сказано в статье 91, - обладает неприкосновенностью». И это все. Не раскрыты пределы неприкосновенности. Не сказано ничего и о том, сохзраняется ли за президентом право на неприкосновенность и после его ухода с этого поста.
Константин Симис:
А вот в проекте конституции, о котором мы сегодня ведем речь, раскрыто конкретное содержание самого понятия президентской неприкосновенности. В отношении действующего президента, считают авторы проекта, не могут проводиться следственные действия. То есть президент не может быть не только задержан или, скажем, обыскан (что, на наш взгляд, действительно недопустимо), но и допрошен в качестве подозреваемого или обвиняемого и как следствие этого, не может быть и предан суду.
Дина Каминская:
Согласно проекту, президент и после ухода с этого поста «не подлежит уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за решения и действия, совершенные им в период пребывания в должности». Более того, даже в случае отстранения президента от должности в порядке импичмента он, как сказано в проекте, не несет уголовной ответственности за совершение преступления, послужившего основанием для его отстранения от должности.
Константин Симис:
На наш взгляд, авторы проекта неоправданно расширительно толкуют понятие неприкосновенности. Неоправданно раздвигают ее пределы. Конечно, действующий президент должен иметь возможность свободно принимать те решения, в необходимости которых он убежден. Причем принимать, не опасаясь не только привлечения к уголовной ответственности, но и отстранения от должности в порядке импичмента, если, скажем, парламент сочтет такое решение не только не оправданным, но и вредным. Конечно, речь идет лишь о таких решениях президента, которые по своему характеру не являются преступлениями.
Дина Каминская:
Но вот когда речь идет о совершении президентом уголовного преступления, вопрос должен решаться по-другому. И тут я - сторонник той модели, которая установлена конституцией Соединенных Штатов. Согласно американской конституции, действующий президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента только в случае совершения им тяжкого преступления. И если обе палаты Конгресса признают, что вина президента в совершении преступления доказана, он может быть освобожден от должности и в дальнейшем предан суду и судим на тех же основаниях, как и любой другой гражданин США.
Константин Симис:
Как известно, совсем недавно через процедуру импичмента прошел президент Клинтон. И хотя сенат не нашел достаточных оснований для освобождения его от должности, вопрос о привлечении Клинтона к уголовной ответственности после того, как он покинет пост президента, решается в следственных органах. А вот предложенный Красновым и Федотовым проект конституции России, как я уже говорил, неоправданно расширяет пределы предоставляемого президенту иммунитета. Проект освобождает президента от уголовной ответственности «за совершение преступления, послужившего основанием для его отрешения от должности».
Дина Каминская:
А теперь - о другом нововведении, предусмотренном проектом, нововведении, которое, на наш взгляд, безусловно, заслуживает внимания. Ныне, согласно действующей конституции, генерального прокурора назначает Совет Федерации из числа кандидатов, предложенных президентом. К компетенции Совета Федерации конституция относит и право освобождать генерального прокурора от должности. Правомочия же президента в решении этого последнего вопроса чрезвычайно ограничены. Он может лишь предложить Совету Федерации освободить генерального прокурора.
Константин Симис:
Порочность такого порядка с особой силой проявилась в истории с освобождением от должности бывшего генерального прокурора Юрия Скуратова. Напомню, что Совет Федерации неоднократно отклонял предложение президента Ельцина об освобождении Скуратова от должности.
Дина Каминская:
Как же, по мнению Краснова и Федотова, должен быть решен вопрос о порядке назначения генерального прокурора и порядке освобождения его от должности? Согласно представленному ими проекту конституции, право назначать и право освобождать генерального прокурора от должности принадлежит только президенту, который, как сказано в проекте, должен проконсультироваться с профильными комитетами верхней палаты парламента.
Константин Симис:
Предложенный в проекте порядок назначения генерального прокурора и освобождения его от должности полностью соответствует порядку, который принят в демократических странах.
Дина Каминская:
Ну а теперь пора перейти к тому положению проекта, которое предусматривает наиболее принципиальное, наиболее радикальное новшество. Я имею в виду изменение порядка назначения главы правительства. Почему я отношу это к наиболее принципиальным новшествам? Дело в том, что сам характер, сама природа государственного строя определяется, главным образом, тем, в каком порядке назначается глава правительства и перед кем он и возглавляемое им правительство несут ответственность.
Константин Симис:
В странах с парламентарным государственным строем право назначать главу правительства принадлежит парламенту. В президентских же республиках это право закреплено за президентом. А вот в Соединенных Штатах президент сам возглавляет правительство. В России действующая конституция закрепляет за президентом право назначать председателя правительства, но с согласия Государственной Думы. Если же Государственная Дума трижды отклоняет кандидатуру, предложенную президентом, то он уже сам назначает главу правительства и распускает Государственную Думу.
Дина Каминская:
Согласно проекту, право предлагать кандидатуру главы правительства принадлежит уже не президенту, а Государственной Думе. Правда, президент может отклонить предложенную кандидатуру. Причем отклонить даже без объяснения причин. Проект предусматривает и процедуру разрешения подобного конфликта. Государственная Дума может либо предложить новую кандидатуру, либо вновь поставить на голосование кандидатуру, ранее отклоненную президентом. И если за такого кандидата в Государственной Думе будет подано более двух третей голосов, то президент обязан утвердить его назначение. Таким образом, в соответствии с проектом, президент лишается права назначать главу правительства.
Константин Симис:
Изменение порядка назначения главы правительства, предусмотренное проектом, мы расценили как наиболее радикальное по той причине, что, на наш взгляд, его реализация должна привести к изменению государственного строя России. Россия перестанет быть президентской республикой и приобретет существенные черты республики парламентарной.
Дина Каминская:
На мой взгляд, в России сегодня должна быть сохранена президентская форма правления. Она в большей мере, чем парламентарная, способна координировать деятельность субъектов федерации, деятельность государственных институтов, в том числе и правоохранительных органов. Сегодня, оценивая политическую ситуацию в России, нельзя игнорировать наступившие изменения политического климата. Изменения по своему характеру явно не благоприятные, свидетельствующие о стремлении к большей концентрации власти в руках федерального центра и, как мне представляется, в руках одного человека - президента Путина. И тем не менее, несмотря на это, я все же считаю, что даже в этих условиях действующая конституция 1993 года создает необходимый правовой механизм противодействия произволу исполнительной власти, противовес концентрации власти в руках одного человека. Но помимо этого нельзя не учитывать, что в нынешних условиях, в условиях усиливающейся политической нестабильности, менять или даже инициировать процесс принятия новой конституции просто опасно.