Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Закон об общественном контроле


В сегодняшней передаче речь пойдет о проекте Федерального Закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности". Это полное название документа, а я позволю себе называть его проще - закон об общественном контроле.

У этого законопроекта весьма драматическая история. В свое время он уже рассматривался в Государственной Думе Российской Федерации, и в 2000 году депутаты даже успели принять его в трех чтениях. Однако проект завернул Совет Федерации. Этому во многом способствовал отрицательный отзыв Правительства, полагавшего, что введение общественного контроля невозможно. Причем в качестве основного был выдвинут довод о допустимости осуществления такого контроля только государственно-общественными объединениями, существование которых не предусмотрено Гражданским законодательством России в принципе.

Сейчас видоизмененный законопроект вернулся в Государственную Думу, но его рассмотрение до сих пор откладывается. О судьбе этого документа я беседовала с руководителем комитета "За гражданские права" Андреем Бабушкиным.

Андрей Владимирович, а почему вдруг возникли разговоры об общественном контроле в местах принудительного содержания? Нужен ли вообще такой контроль?

Андрей Бабушкин: Любая система стремится к самодостаточности, у нее на определенном этапе функционирования появляются собственные интересы, которые вначале отличаются от интересов тех структур, которые эту систему создали, а затем начинают отличаться от интересов государства, от интересов общества. В этом плане система правоохранительных органов и уголовно-исполнительная система не являются исключением.

Вполне естественно, что в рамках этой системы развивается своя собственная корпоративная солидарность. И на определенном этапе развития правоохранительных органов то, что соответствует интересам этих органов, не всегда соответствует интересам общества и государства.

В данной системе на сегодняшний день процветает коррупция, процветают пытки, огромное количество сотрудников милиции занимается действиями, не имеющими ни малейшего отношения к обеспечению общественного порядка, защите прав потерпевших, к раскрытию преступлений. То есть система начинает имитировать некоторую деятельностью и пытается убедить общество в том, что именно подобного рода действия и направлены на защиту интересов общества и граждан.

Для того чтобы эти явления не происходили, а скорее всего, для того чтобы они приняли менее опасный характер, менее опасные масштабы, необходимы всевозможные формы контроля. На сегодняшний день мы видим, что существуют две системы контроля. Это ведомственный контроль, когда управление собственной безопасности, управление по борьбе с организованной преступностью, вышестоящие должностные лица контролируют деятельность сотрудников правоохранительных органов. И существует прокурорско-государственный контроль, который состоит из прокуратуры, отчасти из депутатов и отчасти из правительства.

Ну, эти две формы контроля, к сожалению, все чаще и чаще дают сбои. Прокуроры - это часто бывшие сотрудники милиции, иногда они сидят в одном и том же здании. Иногда это люди, которые не только учились вместе в институте и получали юридическое образование, они знакомы друг с другом со школьной скамьи. То есть происходит сращивание тех, кто контролирует, и тех, кого контролируют. Поэтому предотвращение вот таких негативных явлений, как пытки, коррупция, нерациональное использование правоохранительного ресурса - эти вещи можно предотвратить только путем введения общественного контроля.

Вполне естественно, что общество, те самые люди, которые платят налоги, имеют право контролировать все звенья машины, обслуживающей это общество, и, конечно же, правоохранительные органы не являются здесь исключением.

Марьяна Торочешникова: Может быть, где-то нужен и особый контроль?

Андрей Бабушкин: Я боюсь, что так ставить вопрос нельзя. Надо контролировать все: основание задержания, процесс задержания, процесс доставления, нахождение человека в комнатах при отделении милиции - есть такие камеры, где иногда держат людей до недели, хотя ни в одном законе статус этих камер не прописан. Это совершенно непонятные помещения, где по совершенно непонятным основаниям находятся люди без санкции суда, не получающие обычно ни нормального питания, ни постельного белья, ни мыла, ничего другого, что нужно для обеспечения нормальной человеческой жизнедеятельности.

Необходимо контролировать изоляторы временного содержания, процесс оказания медицинской помощи задержанным, их этапирование в следственные изоляторы, нахождение в следственных изоляторах, этапирование в колонии, нахождение в колониях и даже процесс освобождения.

Марьяна Торочешникова: А на каком этапе имеют место более грубые и наиболее очевидные нарушения права человека?

Андрей Бабушкин: Конечно, это первые часы и дни после задержания. Конечно, это нахождение в отделении милиции и изоляторе временного содержания. Потому что, скажем, нарушения имеют место и на этапе освобождения человека: одному не восстановили паспорт, другому забыли выдать трудовую книжку, третьему не направили запрос по месту жительства, и он освобождается в воздух. То есть там тоже есть нарушения, но, тем не менее, конечно, мы с вами понимаем, что с пытками, с избиениями людей, которые оказались в руках правоохранительных органов, эти нарушения все-таки несопоставимы.

Основным источником и основным этапом нарушения прав человека, конечно же, являются сотрудники милиции и этап первоначального задержания, когда человек растерян, к нему, чаще всего, еще не пришел адвокат. И конечно, на этом этапе судьба человека - а это может быть любой из нас с вами - нуждается в контроле.

Марьяна Торочешникова: Ну и как, вы себе представляете, это будет происходить? В колониях-то все гораздо проще, там все на виду. А когда человека только что задержали, общественный контролер ведь не возникнет из воздуха.

Андрей Бабушкин: Не надо путать общественного инспектора с адвокатом. Не надо думать, что к каждому из пяти миллионов россиян, которые доставляются в течение года в милицию, будет предоставлено по одному общественному контролеру и что с одной стороны будут стоять пять оперативников, которые кричат: "Признавайся, ты ограбил квартиру!" - а с другой стороны будут пять общественных инспекторов кричать: "Нет, не признавайся, ты квартиру не грабил: все хорошо. А ну-ка, ребята, отойдите, прекратите издеваться над бедным человеком". Конечно, такого рода впечатление, мягко говоря, неправильное.

Общественный контроль - это такой процесс, который производит выборочную проверку как на основании жалоб задержанных и их родственников или адвокатов, так и на основании инициативного порядка.

Какие инструменты есть у общественного контроля? Это внезапный приход в отделение милиции. Если в этом отделении милиции постоянно избивают и пытают людей, вполне естественно предполагать, что когда общественный контролер вместе с доверенными специалистами или другими лицами переступит порог отделения милиции, то в момент его прихода там будут происходить те же самые процессы. Что он может увидеть? Вот есть милицейская комната, в ней 5 человек. Какие правовые основания их там содержать? Никаких. Какое питание эти люди получали в течение двух суток? Никакого. Кто отвечает за их там содержание? Да никто не отвечает.

То есть такого рода общественная инспекция может выявить очень серьезные нарушения даже в том случае, когда в момент прихода общественного инспектора никого не бьют и все мило улыбаются. И, разумеется, здесь общественный инспектор имеет возможность выйти на органы прокуратуры, на вышестоящих милицейских чиновников, и не просто как представитель общественности попросить устранить допущенные нарушения, но и предъявить, скажем так, требования императивного характера, которые обязательно должны будут быть выполнены. Если же они не будут выполнены, общественный инспектор вправе составить доклад, он вправе обобщить информацию и вправе сказать: "Вы говорите о том, что у вас нет пыток, вы говорите о том, что у вас все нормально. Но почему я проверил в течение года 15 отделений милиции, и из 15-ти отделений милиции по одному- два заявления о жестоком обращении, а из вашего - более ста. Чем вы отличаетесь? Масштабы и объем проверки, которые я проводил по всем отделениям, совершенно одинаковые, почему мы у вас выявили такого рода нарушения?"

И конечно же, я думаю, что власть здесь тоже обеспокоена, и она готова проявить, может быть, не максимальную, но определенную политическую волю. И я думаю, что при определенной политической воле та свежая струя информации, которую даст общественный контроль, способна серьезно изменить ситуацию.

Говорить о том, что все станет иным, конечно, нельзя. Это длительный процесс, я думаю, он растянется по меньшей мере на десятилетия. Но в том, что подобного рода вмешательство общественности, вмешательство, скажем так, в хорошем смысле этого слова в процесс правоохранительной деятельности способен сделать эту деятельность более эффективной, более человечной, - я в этом уверен.

Марьяна Торочешникова: Это теория, а как она будет выглядеть на практике, исходя из проекта закона?

Андрей Бабушкин: Ну, в этом законе написано о том, что создаются наблюдательные комиссии, они создаются субъектами Федерации. Вот эти члены наблюдательных комиссий, они получают возможность осуществления общественного контроля.

Было несколько концепций этого закона. Скажем, была такая концепция, когда Федеральный уполномоченный по правам человека должен был назначать общественных контролеров. Но, к сожалению, этот вариант не был пропущен Советом Федерации.

Марьяна Торочешникова: Почему к сожалению?

Андрей Бабушкин: Потому что я думаю, что чем выше уровень того субъекта, который назначает контролеров, тем выше независимость контролеров? Например, где-нибудь в Башкортостане я не удивлюсь, если этими общественными контролерами станут бывшие полковники милиции в отставке, например. То есть всегда такая опасность, конечно, сохраняется за счет того, что субъекты получили возможность принимать решения, и может быть нанесен существенный ущерб независимости этого института.

Но в целом, конечно, появление относительно большого отряда общественных контролеров, людей, которые не зависят от милицейского, от прокурорского начальства, которые связаны с общественными объединениями, которые выдвигаются общественными объединениями для назначения - это, конечно позволит обеспечить определенный уровень независимости и компетентности этих людей.

Конечно, мы можем представить себе такую ситуацию, что эти общественные объединения, которые будут выдвигать общественных контролеров, это будет Ассоциация бывших сотрудников "Альфа", Ассоциация бывших работников ФСБ, то есть те самые силовые структуры, которые, в принципе, и нуждаются в этом самом общественном контроле. Да, такая опасность конечно существует.

Марьяна Торочешникова: Я беседую с правозащитником Андреем Бабушкиным, руководителем комитета "За гражданские права". Мы обсуждаем проект Федерального Закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности". Это полное название документа, и мы называем его проще - закон об общественном контроле.

Андрей Владимирович, почему правительство никак не хочет согласиться с необходимостью этого закона?

Андрей Бабушкин: Потому что никто не любит, когда его контролируют. Там много было мотивов, и рациональных, и иррациональных.

Ну, рациональные мотивы были такие: "у нас и так много контролирующих органов". Или "мы и так тратим много миллиардов рублей на всевозможные контрольные операции, зачем нам тратить дополнительные деньги?". Или "под видом этого закона, под видом общественных инспекторов придет в милицию и в колонии преступный мир, который начнет мешать следственной, правоохранительной и другой деятельности":

Марьяна Торочешникова: Такой вероятности разве не существует? Опасения напрасны?

Андрей Бабушкин: Ну, все опасности эти существуют. Другое дело, что вероятность того, что эти процессы произойдут, не больше, чем вероятность того, что, садясь за руль машины, мы попадем в аварию.

Потому что этот закон в самом первом своем варианте предусматривал множество различных механизмов защиты общественных и государственных интересов. Он предусматривал, что не могут вмешиваться общественные контролеры непосредственно в деятельность отделений милиции. Они не могут, скажем, прийти и сказать начальнику отделения милиции: "А ну-ка, давай быстренько отпусти товарища Иванова" или "Возьми-ка, товарищ следователь, достань из уголовного дела показания свидетеля Петрова и выкинь их в окошко" - таких полномочий у них нет.

Если же мы опасаемся коррупции, то тот уровень коррупции, который мы имеем сегодня, я думаю, его просто очень трудно превысить. Чтобы его превысить, нужно вовсе не общественных контролеров ввести, а для этого нужно еще установить несколько сотен бессмысленных, нелепых запретов.

Что создает коррупцию? Коррупцию создает такой механизм осуществления государством своих функций, когда создается большое количество иррациональных, неоправданных запретов и у людей есть деньги, чтобы заплатить за то, чтобы эти запреты обойти. Вот природа коррупции, вот ее основа. Поэтому все эти аргументы при ближайшем рассмотрении оказываются, мягко говоря, не очень убедительными.

Но есть, конечно, и аргументы такого иррационального характера, когда просто люди боятся, что их будут контролировать.

Марьяна Торочешникова: Но разве не в интересах правительства принять закон об общественном контроле?

Андрей Бабушкин: Правительство в принципе боится общественной активности. Мы видим, что вся деятельность Правительства направлена на две вещи - ограничить сферу деятельности институтов гражданского общества и сделать эту деятельность как можно менее эффективной. А дать в руки общественным объединениям мощнейший инструмент, при помощи которого общественные объединения могут стать равноправными партнером органов власти, - это вещь для тех, кто сегодня решает данные вопросы, равносильная самоубийству.

Ведь в течение длительного времени, 90-х годов, из законодательства выпадают все нормы, которые так или иначе дают общественным организациям возможность влиять на процессы в нашей стране. Раньше, например, был институт всенародного обсуждения законов - сегодня его нет. Раньше была выборность судей, причем судьи могли выдвигаться общественными объединениями, - сегодня этого нет. Раньше в Уголовно-процессуальном кодексе был институт общественного защитника и институт общественного обвинителя - в прошлом году он исчез. Раньше в Гражданско-процессуальном кодексе был институт представителя общественной организации, выступающей в интересах гражданина, - этот институт тоже исчез.

То есть политика, проводимая Правительством, никаких иллюзий не оставляет. Надо оставить общественным организациям ту маленькую нишу, в которой они сегодня находятся, и сделать все, чтобы они из этой ниши не вышли. И поэтому идея принятия закона "Об общественном контроле:" является, в общем-то, поворотом пускай не на 180 градусов, но очень существенным поворотом от той генеральной линии, которую сегодня проводит Правительство в отношении общественных объединений. Это такой знаковый, важный момент, который, в принципе, может означать изменение всей политики государственной машины по отношению к общественным объединениям.

Марьяна Торочешникова: Нынешний вариант законопроекта многие называют компромиссным и пророчат скорейшее его принятие. Вы считаете, у него есть шансы на жизнь, Андрей Владимирович?

Андрей Бабушкин: Конечно, у него есть шансы на жизнь. Он действительно очень, я бы сказал, эклектичный, он включил в себя много различных концепций, и тут постарались скрестить и коня, и трепетную лань, и мотоцикл - все элементы, которые только могли вообще туда попасть, они туда попали. Я думаю, даже в таком виде, когда к реальному, живому телу присобачили кучу всевозможных протезов, он может на самом деле работать.

Другое дело, что он зависит от трех факторов. Во-первых, насколько общественные организации смогут адаптироваться вот к тем требованиям, которые выставляет этот закон. Во-вторых, насколько проявят добрую волю те ведомства, которые будут являться объектом контроля, поймут ли они, что этот общественный контроль делается с целью им помочь, повысить эффективность и результативность их деятельности. И третье, наверное, от общей политической ситуации в стране, потому что если в стране продолжится политика, направленная на подавление общественной активности, масштабы общественного контроля будут очень невелики, потому что те организации, которые смогут осуществлять общественный контроль, их будет просто очень немного.

Марьяна Торочешникова: Насколько мне известно, Минюст вас поддерживает. Этого мало? Нужна еще поддержка МВД?

Андрей Бабушкин: Вы знаете, да, здесь позиция Министерства юстиции, она более прогрессивна, чем позиция МВД. Я думаю, это сложилось исторически. Дело в том, что, когда правозащитники начали разворачивать свои кампании и проекты, они в большей степени интересовались, что происходит за тюремной решеткой, чем что происходит в первые дни и часы после задержания. А проблема воздействия на милицейскую практику, она начала подниматься правозащитниками, наверное, лет на 5-6 позднее.

На сегодняшний день, я думаю, мы можем сказать совершенно определенно, что большинство правозащитных организаций, работающих в этой сфере, находятся в состоянии конструктивного сотрудничества с Минюстом. Конечно, бывают конфликты, конечно, бывает какое-то взаимонепонимание, но этих случаев довольно-таки немного на сегодняшний день. А с МВД этот путь пока что еще просто не пройден. Сам характер деятельности МВД все-таки объективно предусматривает большую закрытость этой структуры.

Марьяна Торочешникова: Давайте предположим, что Президент все-таки подпишет закон. Будет ли он действовать эффективно при столь низкой правовой культуре большинства россиян?

Андрей Бабушкин: Общественный контроль будет определяться не правосознанием граждан. Он будет определяться теми технологиями, которые смогут применять общественные инспекторы, насколько они смогут эффективно использовать полученные материалы, насколько они получат доступ к тем лицам, которые принимают решения о реформировании системы и о том, чтобы эта система избавлялась от людей, которые скомпрометировали себя. От этого будет зависеть.

Я полагаю, что здесь оптимистический прогноз. Возьмем огромную Москву, десятимиллионный город, и представим такую ситуацию, что в Москве один единственный правозащитник получил те полномочия, которые на сегодняшний день по этому закону должен будет иметь общественный инспектор. И я думаю, что даже один человек, который постоянно будет приходить в СИЗО, в ИВС, в отделения милиции, в Управление по борьбе с организованной преступностью, который будет там присутствовать и который будет собирать информацию, который будет выявлять те учреждения, в которых наиболее часто нарушаются права человека, - даже один этот человек за год или два своей деятельностью сможет очень существенно повлиять на ситуацию.

Марьяна Торочешникова: А кто будет финансировать деятельность инспекторов?

Андрей Бабушкин: Это будет деятельность на общественных началах, конечно же. Другое дело, что общественные организации имеют право принимать решения о том, что они принимают на себя содержание этих общественных инспекторов.

Скажем, этим общественным инспектором может быть обыкновенный профессор, который пять дней в неделю читает лекции в университете, а на шестой берет из сейфа удостоверение общественного инспектора и идет туда, где, как он считает, нарушаются права человека. И даже эти четыре похода в месяц без единой копейки затрат на содержание этого человека, даже они, я думаю, дадут очень высокий эффект.

Марьяна Торочешникова: Это было мнение правозащитника, руководителя комитета "За гражданские права" Андрея Бабушкина.

А теперь я предлагаю послушать мнения обычных москвичей. Считают ли они, что в России нужно вводить общественный контроль над правоохранительными органами?

Женщина: Необходимо и обязательно, чтобы не было злоупотреблений, чтобы не было нарушений человеческих прав, тех, которые декларированы в Конституции.

Юноша: Да, обязательно. Контролировать их как раз общественно, потому что существует вот эта вот мелкая коррупция. То есть, ладно, есть коррупция, которая идет в каких-то крупных размерах. А есть мелкая коррупция, коррупция милиционера, который тебя задерживает, когда у тебя нет регистрации в паспорте, и тебе можно отмазаться одним полтинником. Но ведь есть люди, которых действительно стоит задержать, а стоит заплатить 50 рублей и: И также это касается ГАИ. Самое страшное - вот эта мелкая коррупция, за ней как раз и стоит следить.

Девушка: Общественный контроль в каком виде? Профсоюзы что ли? Такие профсоюзы по контролю за милицией. Дружинники по отлову недобросовестных милиционеров? Ну, почему бы и нет? Но я бы в такой союз не пошла.

Мужчина: Вообще-то, хорошо было бы ввести такой контроль, но я думаю, что это безнадежно, результата не получится. Кто будет контролировать? Простой народ что ли? Нет, конечно. Милиция и правоохранительные органы - это те люди, которые должны контролировать общество, это в нормальном понимании нормального государства.

Женщина: Я думаю, что нужен, потому что наши правоохранительные органы наши права не охраняют. Мне кажется, они свои права больше охраняют.

Юноша: Я думаю, что общественный контроль мало что даст. Я думаю, что в первую очередь нужно государственные структуры привести в надлежащее состояние. Общественный контроль, он должен быть за всем, но в нашей стране в ближайшие несколько лет это вопрос теоретический опять же.

Девушка: Я думаю, что должен быть отбор в правоохранительные органы соответствующих кандидатов. Уровень образования, уровень правовой культуры работающих в правоохранительных органах не соответствует развитию нормального гражданского общества.

Марьяна Торочешникова: Как видим, мнения обычных граждан и правозащитников совпадают. Остается надеяться, что в ближайшее время и Президент России подпишет закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности".

XS
SM
MD
LG