Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Институт уполномоченного по правам человека в России


"Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и должны поступать в отношении друг друга в духе братства". Статья 1 Всеобщей декларации прав человека.

Эта передача целиком посвящена становлению института уполномоченного по правам человека в России.

Первое упоминание института уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 года. Этот институт предусматривался отдельной статьей в первой редакции проекта новой Конституции РСФСР. И с того времени идея института омбудсмана прочно вошла в юридический оборот. В первоначальных вариантах проекта омбудсман именовался "государственным комиссаром Верховного Совета Российской Федерации по правам человека". В последующих - "парламентским уполномоченным по правам человека", "уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека".

Первым уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в 1994 году стал известный правозащитник Сергей Ковалев. Не будучи тогда защищенным соответствующим законом и занимая твердую антивоенную позицию по чеченской проблеме, Ковалев был смещен с этой должности в 1995 году. На федеральном уровне пост омбудсмана оставался вакантным до 1999 года, когда на него был избран Олег Миронов.

Сегодня, однако, разговор пойдет не о федеральном уровне (Олег Миронов неоднократно выступал в программе "Человек имеет право"). Мы расскажем о региональных уполномоченных, точнее - о тех проблемах, которые они обсудили на своей очередной встрече в Санкт-Петербурге.

Уже в четвертый раз Гуманитарно-политологический центр "Стратегия" провел в Петербурге конференцию по программе "Омбудсман". Эта программа осуществляется при поддержке "Фонда Макартуров". Ежегодно региональные уполномоченные по правам человека обсуждают проблемы надежной защиты прав человека в России. Некоторыми своими оценками российские региональные омбудсманы и эксперты Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" поделились с корреспондентом Радио Свобода в Санкт-Петербурге Татьяной Валович.

Татьяна Валович: Как свидетельствует мировой опыт, институт омбудсмана возникает тогда, когда существующие государственные институты не удовлетворяют решению всех задач, и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан от административного произвола. Именно такая ситуация имеет место в современной России. Становление института уполномоченных по правам человека проходит далеко не гладко. И все-таки большинство собравшихся в Петербурге региональных уполномоченных отмечали необратимость процесса становления этого института в России.

Владислав Виноградов: Я думаю, что институт состоялся. Сейчас уже будет сложно завернуть его назад. По крайней мере, в чисто нормативном плане это потребует многих вещей, в том числе изменений, скажем, федерального конституционного закона, наших обязательств перед Советом Европы и так далее.

В моей почте чаще стали встречаться письма, где пишут так: "Президенту, губернатору, Виноградову". То есть я являюсь уже третьим что ли адресом в числе традиционных инстанций, по которым рассылаются письма, жалобы.

Татьяна Валович: Это было мнение уполномоченного по правам человека в Астраханской области Владислава Виноградова. С ним согласен и президент петербургского Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Сунгуров.

Александр Сунгуров: То, что мы исходно понимали, оно действительно реализуется, - омбудсман -- это важный институт, служащий созданию правового государства и ответственной перед народом власти. Дело в том, что одна из функций уполномоченного наряду с повышением эффективности деятельности власти и защиты прав конкретных людей, -- это еще и быть мостом между обществом и властью.

Та же самая Мерзлякова в Свердловской области, например, первое, что она сделала, это организовала встречу правозащитников с губернатором Росселем. И встреча эта продолжалась не 40 минут, как было запланировано, а 3 часа. Потому что было очень интересно обеим сторонам. И вот подобные инициативы, заранее никем не предписанные, идут по всем регионам.

Все это, на мой взгляд, связано с расширением поля публичной политики. Я понимаю под публичной политикой не столько гласное обсуждение всяких проблем, сколько политику в смысле politics, программы решения тех проблем, которые стоят перед обществом, которые должны приниматься и реализовываться при участии и под влиянием самих граждан.

Татьяна Валович: Таково мнение президента петербургского Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александра Сунгурова.

Созданный в 1993 году как общественная организация, центр "Стратегия" с 1997 года активно включился в работу по созданию института уполномоченного по правам человека в России. И в результате появилась программа "Региональный омбудсман", которую центр "Стратегия" осуществляет при поддержке "Фонда Макартуров".

Процесс развития института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации начался в конце 1990-х годов. Вот как описывает этот процесс ведущий специалист Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Нездюров:

Александр Нездюров: В федеральном законе было написано, что регионы (поскольку у нас федеральное государство, а права человека обязаны защищать и региональные власти, и федеральные власти - это совместное ведение), могут создавать институт уполномоченных. И сейчас создано 23 уполномоченных по правам человека, более или менее приближающихся к западным омбудсманам. Часть из них являются членами международной организации "Европейский институт омбудсманов".

По закону, имеется аппарат, штат. Этого человека после того, как его назначили, очень трудно снять. Он в значительной степени независим. Очень трудно уменьшить его бюджет. Очень четко написано в законе, что он должен делать. И понятно, что именно он является гарантом и контролером соблюдения российских и международных действующих на территории России обязательств по защите прав человека.

С федеральным уполномоченным не находятся в вертикальном подчинении. Они взаимодействуют партнерски. Омбудсманы зависимы от закона, а не от исполнительной, законодательной власти или ее каких-то подразделений.

Владимир Ведрашко: Естественно, что на пути становления нового правозащитного института возникают разного рода препятствия. Попытки их преодолеть иногда заканчиваются крахом.

Вот что рассказал далее нашему корреспонденту Татьяне Валович эксперт центра "Стратегия"

Александр Нездюров:

Александр Нездюров: В Архангельской области был нарушен как раз принцип независимости. К сожалению, уполномоченный, назначенный первоначально исполняющим обязанности, был воспринят властными кругами как шаг к созданию нового политического центра. В результате вовлечения в политическую борьбу, грубо говоря, и "погиб" на несколько лет институт уполномоченного в Архангельской области.

Татьяна Валович: Есть ли еще примеры, когда политическая борьба вмешивается в процесс избрания омбудсмана?

Александр Нездюров: В Санкт-Петербурге раньше всех был принят очень демократичный закон об уполномоченном, но почему уполномоченного нет? Потому что с самого начала пост уполномоченного оказался полем битвы между Смольным и Мариинским (между исполнительной и законодательной властью), между "Яблоком" (которое всегда выставляет своего кандидата) и иными силами, которые не хотели, чтобы такой пост оказался у представителя "Яблока".

Уверяю, это совершенно ошибочное представление - думать, что уполномоченные, занимая офис, приходят к какой-то "власти". Они приходят не к власти, они начинают исполнять другие обязанности -- вне политической борьбы и совсем в другой плоскости.

Поэтому то, что в Санкт-Петербурге боятся, что фигура усилит "Яблоко" или усилит Смольный, и из-за этого никак не могут назначить, это ошибочная ситуация, именно так и нарушается принцип независимости уполномоченного.

Татьяна Валович: Вообще, как оказалось, избрание уполномоченного по правам человека в регионах зависит не только от кулуарной борьбы политических сил, но и от официальных выборов различных ветвей власти.

Псковский Центр поддержки гражданских инициатив "Участие" по заданию Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" провел интересное исследование. Разделив весь процесс избрания омбудсмана на ступени, начиная от инициации процесса, до окончательного избрания уполномоченного, и совместив этот процесс по временной шкале с проходившими в том или ином регионе выборами в различные органы власти, эксперты псковского Центра установили прямую зависимость между этими выборами.

Рассказывает эксперт псковского Центра "Участие" Юлия Никифорова:

Юлия Никифорова: Исследование доказало взаимосвязь избирательного процесса и омбудсмановского процесса. Но нужно еще сказать о 4 причинах, которые объясняют природу этого явления.

Первая причина это популярность среди избирателей. То есть тема прав человека обычно популярна среди избирателей.

Вторая -- кадровый ресурс. Должность уполномоченного, она желанна для многих политиков, и некоторые избираются на пост уполномоченного для того, чтобы в дальнейшем, отработав 4-5 лет в своем регионе, дальше делать себе федеральную карьеру или даже международную карьеру.

Третье -- это прямые результаты деятельности института уполномоченного. То есть сам фактор деятельности этого института влияет на снижение социальной напряженности.

И четвертая - бюджет. Во многих субъектах Федерации выборы уполномоченного проводятся в конце года. Это связано с тем, что принимается бюджет, нужны средства на деятельность уполномоченного:

Татьяна Валович: Как же все-таки развивается в регионах институт омбудсмана? Этот вопрос я задала президенту Центра "Стратегия" Александру Сунгурову.

Александр Сунгуров: По разному, конечно. В одних случаях, это больше похоже на имитацию, как в Башкортостане, где омбудсман работает, скорее, как бюро жалоб, или в Калмыкии, где омбудсману принадлежат и такие слова: "Там все решает президент". А в других случаях, это более активный, более конструктивный, более независимый институт.

Поэтому в каждом регионе своя картина, но везде они что-то делают.

Владислав Виноградов: На особенности развития института в регионах накладывают отпечаток, например, тип политического режима в регионе, специфика самого региона.

Татьяна Волович: Это к нашему диалогу подключился уполномоченный по правам человека в Астраханской области Владислав Виноградов.

Владислав Виноградов: Одно дело, скажем, Саратов, другое дело, например, Астрахань, Иркутск, Калининград. Имеет значение и тип предшествовавшей политической карьеры человека, который стал уполномоченным по правам. Откуда приходит он на эту должность? Кто-то приходит из администраций всевозможных, кто-то из депутатов приходит.

Вот это все вместе, конечно, сказывается на многообраззии развития этого института. То есть он многообразен так же, как и многообразна вся Россия.

Татьяна Валович: В многообразии особенностей, с которыми приходится сталкиваться омбудсманам, можно убедиться, послушав, что говорят о своих проблемах региональные уполномоченные.

Вот что рассказала Ирина Вершинина, уполномоченный по правам человека в Калининграде.

Ирина Вершинина: Я бы сказала так: приезжайте в Калининград, посмотрите на наши проблемы, и вы заглянете в будущее России и увидите, перед какими проблемами встанет Россия. Возьмите закон о гражданстве, у нас люди, первыми напуганные визовыми вопросами, пошли менять документы и столкнулись с вопросами гражданства, отсутствием их четкого законодательного регулирования.

Когда я стала исследовать эту тему, то поняла, что новое законодательство о гражданстве - это грубое массовое нарушение прав человека. Потому что оно оставляет за бортом многих людей с паспортами бывшего СССР и неурегулированными вопросами регистрации.

Татьяна Валович: Однако вопрос о гражданстве это далеко не единственная проблема, которую приходится решать омбудсману Калининграда. По-прежнему очень остро стоят вопросы транзитного перемещения российских граждан из Калининграда в Российскую Федерацию, и дело не столько в визовом режиме, введенном литовской стороной, сколько в поборах, которые устраивают таможенники на белорусской границе.

Ирина Вершинина: Очень часто в средствах массовой информации звучит литовская тема, но литовцы не так нарушают права человека, как это делается не территории Белоруссии. Белорусская таможня это сейчас причта во языцех, и все люди, которые едут, в том числе и из Российской Федерации, в Калининградскую область, просто оказываются обобранными, иногда просто нищими, иногда бомжами вследствие действий белорусской таможни. И наши граждане об этом ничего абсолютно не знают.

Я считаю, что наши государства, Белоруссия и Россия, нарушают права граждан на получение достоверной информации. И люди, дезинформированные словами о едином государстве, о едином таможенном пространстве, совершенно свободно, спокойно пускаются в путешествие и оказываются в этом поезде как в ловушке, где у них обязательно отберут деньги. И я считаю: и сотрудники МИД, и сотрудники правительства на самом высшем уровне должны выходить на межгосударственные переговоры и урегулировать эту тему - тему белорусского транзита.

Татьяна Валович: Об особенностях своего региона рассказал и недавно избранный уполномоченный по правам человека Ингушетии Карим-Султан Абдулкаримович Какурхаев, который стал первым омбудсманом в республиках Северного Кавказа.

Карим-Султан Какурхаев: Безусловно, у нас есть свои некоторые особенности. Республика, она на стыке всех этих экстремальных ситуаций находится, в самом центре Северного Кавказа. Поэтому ситуация осложняется тем, что у нас десятки тысяч беженцев из Чечни, у нас десятки тысяч перемещенных из Северной Осетии. И все это на небольшой территории без административных границ.

10 лет существует республика, 10 лет она существует без определенной территории. Несмотря на то, что есть федеральные законы, требующие установления этих границ. Но, тем не менее, правительство по тем или иным причинам до сих пор не приступило к решению этого вопроса. А это вызывает очень много жалоб. Одни хотят вернуться к месту прежнего проживания, другие не хотят возвращаться, скажем, к месту жительства: А где территория проходит, где граница? В этом-то и вся сложность:

Население не может в полной мере реализовывать свои конституционные права. Это избрание органов местного самоуправления, других органов: То есть эти демократические институты не могут реализовываться ввиду того, что нет четко определенных границ.

Татьяна Валович: Наряду со специфическими проблемами в каждом регионе, существуют и общие проблемы для всех региональных уполномоченных по правам человека в России.

Владислав Виноградов: Одна из таких самых главных проблем -- это способы реагирования власти на сообщения о нарушениях прав человека. То есть вот, например, публикуешь доклад, ежегодный доклад о состоянии с правами человека в своем регионе, там иногда приводятся страшные цифры, - и ничего. Здесь как бы и неготовность самой власти к такому новому жанру как доклад уполномоченного по правам человека. Нечто подобное наблюдается с посланием президента. Президент послание зачитал, ну и что дальше? А какую оно имеет нормативную силу?

Татьяна Валович: Продолжает уполномоченный по правам человека в Московской области Сергей Крыжов:

Сергей Крыжов: Общая проблема у уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации заключается в том, что нет федерального закона, который бы определял основы нашей деятельности. Депутаты имеют такой закон, а мы не имеем, и это делает проблематичным взаимодействие с теми структурами, которые в субъекте Федерации имеют федеральные органы исполнительной власти. Таких порядка 50 организаций, и сейчас эти взаимоотношения строятся фактически на личном контакте, а не на основе федерального закона.

Татьяна Валович: Ведется ли работа над таким законом?

Сергей Крыжов: Такой закон разработан, и мы будем стараться, чтобы депутаты Государственной Думы приняли этот закон.

Татьяна Валович: Это был уполномоченный по правам человека в Московской области Сергей Крыжов.

Какому количеству людей в нынешней ситуации вам удается помочь? Этот вопрос я адресую уже омбудсману из Астраханской области Владиславу Виноградову.

Владислав Виноградов: Не всем удается помочь, потому что это просто невозможно. Но если оценивать западные, скажем, методики работы омбудсмана, то там, как правило, если 12-15 процентов жалоб разрешается - это уже хорошо. Мы считаем, что мы разрешаем гораздо большее количество жалоб, вплоть до 40 процентов, но наши жалобы носят специфический характер. То есть если кому-то удалось помочь с получением детского пособия, то это тоже считается большим плюсом. На Западе же такого рода вопросы редко решаются силами омбудсмана.

Татьяна Валович: А насколько работа российских омбудсманов отличается от работы ваших западных коллег?

Владислав Виноградов: Западные коллеги занимаются больше фундаментальными правами человека. Мы же занимаемся тем, что я обобщенно называю "правом на жизнь". Это всевозможными льготами, проблемами жилищно-коммунальной сферы. У нас во всех регионах -- примерно половина всех жалоб и обращений именно на подобные темы. В моей практике, например, не встречались жалобы, связанные, скажем, с нарушением права на свободу шествия, на свободу слова, митингов, демонстраций.

Татьяна Валович: То, что в России люди еще не всегда правильно оценивают возможности института омбудсмана, связано с низким образовательным уровнем в области защиты прав человека. Поэтому сегодня одна из главных задач в становлении гражданского общества, как считает ведущий специалист петербургского Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Нездюров, является просвещение.

Александр Нездюров: Я считаю, что система образования в России должна включить в образовательные стандарты курсы обучения правам человека, защите прав человека, подготовку специалистов для аппаратов уполномоченных по правам человека. Это должно стать частью бюджетно финансируемой деятельности. И надо просвещать тех, кто больше всего нарушает права человека -- низовых ГИБДД-шников, таможенников и некоторых других чиновников: При этом надо защищать и их права от давления начальства, которое часто толкает своих подчиненных на нарушения прав простых граждан. И конечно нужно обучать всех людей основам прав человека и объяснять, что у каждого человека есть права.

И такие программы уже существуют, к сожалению, пока финансируемые не нашим государством, а международными фондами.

Татьяна Валович: Подводя итоги встречи региональных омбудсманов, которая состоялась в Петербурге, президент Гуманитарно-политологического центра "Стратегия" Александр Сунгуров подчеркнул, что сегодня:

Александр Сунгуров: Самое важное это не сдавать позиции и больше использовать международный опыт.

Татьяна Валович: А уполномоченный по правам человека в Московской области Сергей Крыжов с осторожным оптимизмом высказал надежду, что идея прав человека в России необратима.

Сергей Крыжов: Наше слово и информация о наших действиях нередко бывают услышанными в обществе, но, к сожалению, у меня пока не сложилось впечатления, что у президента сформировано определенное отношение к институту уполномоченного. В его ежегодных посланиях этот вопрос не отражается. Нам надо совместно работать, чтобы довести до нашей верховной власти понимание того, что институт омбудсмана необходим. При этом, я уверен, что распространение идей прав человека - процесс необратимый.

Владимир Ведрашко: Корреспондент Радио Свобода в Петербурге Татьяна Валович встречалась с участниками ежегодной конференции, которая проводится по программе "Омбудсман" при поддержке "Фонда Макартуров". Оценками и суждениями, которые прозвучали сегодня, тема не только не исчерпывается, но, напротив, приобретает, как мне кажется, еще большую значимость.

В России происходит расширение правового пространства. Какие препятствия ни возникали бы - политические, экономические, социальные или военные, - в общественное сознание все более прочно входят представления о человеческом достоинстве, о гражданских правах и обязанностях, об инструментах защиты прав человека. Омбудсман - один из таких инструментов.

XS
SM
MD
LG