Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Предложен Кодекс поведения госслужащих. Есть ли спрос?

  • Лев Ройтман

Лев Ройтман:

В конце января Фонд “Общественное мнение” опросил полторы тысячи человек в сорока с лишним регионах. Тема - коррупция в России. Оказалось, что ни один, подчеркиваю - ни один из полутора тысяч опрошенных не сомневается в том, что должностные лица в России коррумпированы в той или иной степени. Коррупцию люди понимают по-разному, но все в общем-то верно - взятка, воровство во властных структурах, использование служебного положения для личного обогащения, связь власти с криминальными образованиями, бесчестные способы заработка и прочее. Так случилось, что публикация этого грустного опроса совпала по времени с другим событием. Депутаты Государственной Думы Владимир Южаков и Владимир Рыжков (он участвует в нашей передаче) внесли как законопроект Кодекс поведения государственных служащих. И об этом наш предстоящий разговор с участием Юрия Болдырева - бывший заместитель председателя Счетной палаты.

Владимир Александрович Рыжков, вас, депутата Государственной Думы, не обескуражило то, что правительство в своем отзыве поняло ваш кодекс, его проект на данном этапе, как попытку законодательно регулировать этические нормы, ну, а делать это нужно бы не законом, а рекомендациями, призывами, что-то, наверное, наподобие "Баранкин, будь человеком!”?

Владимир Рыжков:

Чаще всего правительство реагирует негативно на любые инициативы депутатов, чего бы они не касались - рыбного промысла, космических запусков, спортивных состязаний. Правительство не любит никакие инициативы, которые исходят не от него, правительства. В этом смысле ничего удивительного нет. Кодекс, конечно, намного серьезнее и шире, чем этические нормы. Потому кодекс вводит целый ряд абсолютно точных юридических понятий, например, понятие конфликта интересов, без квалификации которого невозможно во многих случаях установить факт коррупции. Так что мы спокойно относимся к этому отзыву правительства и думаем, что у нас будет еще возможность объясниться и с правительством, и с нашими коллегами по Думе и объяснить, что это не утопический кодекс строителей коммунизма, а юридический документ, который, кстати говоря, делался нами на основе соответствующей конвенции Совета Европы, членом которого Россия является.

Лев Ройтман:

Спасибо, Владимир Александрович. “Конфликт интересов”, или “столкновение интересов”, или “коллизия интересов”, или “противоречие личных интересов и обязанностей по должности”, как это у вас регулируется? Хочу, кстати, прежде чем вы ответите, заметить, что на Западе очень часто раздел о предотвращении конфликта интересов включается либо как часть политики организации, что, в частности, имеет место и у нас на радио, либо как часть трудового договора. Как это регулируется у вас в кодексе?

Владимир Рыжков:

Мы прежде всего предлагаем ввести в законодательство такое понятие как “конфликт интересов”, которого до сегодняшнего дня в законодательстве нет. Пока у нас действуют некоторые законы и указы президента, где существуют довольно грубые барьеры на пути коррупции. Например, сказано, что депутат Государственной Думы или министр не может заниматься никакой иной оплачиваемой работой, кроме как научной, преподавательской и творческой. Это очень грубый запрет. Но нет ничего по поводу такого, например, случая: в кабинет к чиновнику входит человек, который формально не является его родственником, но на самом деле является его, например, однокашником, с которым он учился, или другом жены, или просто его другом, и говорит: вот ты мне помоги, пожалуйста, выпустить постановление, распоряжение или получить кредит в банке или еще что-нибудь подобное. По действующему законодательству это квалифицировать невозможно. В соответствии с нашим законом это будет классический случай конфликта интересов, о котором чиновник обязан заявить и который должен стать публичным, о котором должно быть известно. Если же он не заявил, скрыл о таком факте конфликта интересов, и через какое-то время это стало известно, то тогда он навсегда теряет право занимать государственные должности и, может быть, понесет более тяжелое наказание. Так что мы прежде всего в нашем кодексе предлагаем квалифицировать, что такое конфликт интересов и, во-вторых, установить санкции за подобного рода действия, когда чиновник вступает в конфликт интересов и скрывает это от своего руководства, скрывает это от того учреждения или ведомства, в котором он работает.

Лев Ройтман:

Владимир Александрович, но если мы берем аналогию закона, в данном случае в процессуальном законодательстве - гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, то подобные запреты существуют в качестве оснований для самоотвода следователя, прокурора, судьи, народного заседателя, либо других участников процесса, секретаря. Это основание и для самоотвода, и для отвода. Вы хотите что-то подобное ввести в правила поведения государственных служащих?

Владимир Рыжков:

На мой взгляд, это само собой разумеющаяся вещь. Потому что, если судья не может судить в процессе, где есть конфликт интересов, то как может чиновник исполнять свои обязанности и служить государству, если он вступает в конфликт интересов. На мой взгляд, это вещь очевидная. Но на сегодняшний день в законодательстве у нас ничего подобного нет. Сегодня это не возбраняется, разрешено и это даже никак не классифицируется.

Лев Ройтман:

Спасибо. И к другому участнику нашего разговора - Юрий Юрьевич Болдырев, бывший заместитель председателя Счетной палаты Российской Федерации. Для вас внесение подобного законопроекта - Кодекс поведения государственных служащих, это полное новшество, либо нечто подобное уже предпринималось, быть может, в каких-то других структурных формах?

Юрий Болдырев:

Прежде я хотел бы отметить, что необходимо всячески приветствовать любую попытку нормативно урегулировать деликатные стороны деятельности и управляющих в коммерческих предприятиях, когда их личный интерес может затрагивать интересы, скажем, акционеров и иных собственников, и точно так же тем более необходимо достаточно жестко урегулировать все, что связано с конфликтом интересов между государственным служащим, его интересом, как человека, ответственного перед обществом, перед государством, и его личным интересом. То есть надо всячески приветствовать эти попытки. Попытки эти, разумеется, далеко не первые и, разумеется, противодействие оказывается не только тому, что вносят депутаты. Я могу привести такой пример из своей практики. Задолго до Счетной палаты, когда я был начальником Контрольного управления президента в 92-м году, как раз моя деятельность началась с того, что был внесен, разрабатывался не только мной, а целой группой должностных лиц, проект указа президента о борьбе с коррупцией, это начало 92-го года. И этот проект указа, он был издан как указ, содержал прямое поручение правительству, еще тогда в 92-м году, ввести хотя бы декларацию о доходах государственных служащих. И я могу сказать, что я наблюдал как на протяжение года моей работы в контрольном управлении, тогда правительства Гайдара, всячески напрямую просто саботировало реализацию этого поручения, записанного в указе президента. Позже мне пришлось с этим столкнуться, когда я был сопредседателем согласительной комиссии от Совета федерации по закону об основах государственной службы. Я помню, какая борьба была вокруг этих элементарных вещей, вокруг деклараций о доходах госслужащих. Тогда закон был принят, это было записано, но еще на протяжение более двух лет исполнительная власть просто напрямую саботировала исполнение этих норм, уже записанных в законе. То есть я хотел бы сказать, что даже после того, как какие-то нормы будут введены, во-первых, будут вставляться всяческие палки в колеса тому, чтобы эти нормы реальные, жизненные, действующие. То есть они могут быть записаны как фиктивные, маленькими поправочками подрегулированные. И, во-вторых, даже если они будут прямыми, на протяжение длительного времени еще будет осуществляться прямое саботирование. И хотел бы здесь заметить еще одну немаловажную вещь. Вот вы сказали о том, что правительство отреагировало на это как на проект этического кодекса. Я думаю, что это далеко неслучайно. Дело в том, что этические кодексы тоже очень важны, но этические кодексы действуют только там, где у общества есть соответствующая этика. К сожалению, я выскажу свое мнение в данном случае, что никакие этические кодексы применительно к нашей стране, к нашему обществу сегодня на эту тему просто заведомо неработоспособны. Ситуация в обществе такова, это показали и последние два года, вся деятельность власти, и предыдущие годы, скажем, выборы президента 96-го года, что никакие действия, в том числе и высшей власти, не вызывают реального, достаточно бурного протеста общества. То есть этические кодексы заведомо на сегодняшний день мертвы. Нужны именно жесткие нормы регулирования законом. А, с другой стороны, эти нормы могут быть введены только либо силой самой власти, если она почему-то захочет самоочищаться, пока этого незаметно, либо силой общества, а у общества, похоже, этих сил пока не достает.

Лев Ройтман:

Юрий Юрьевич, спасибо. Говоря об этических кодексах, ведь есть какое-то движение, и сейчас, наверняка, Владимир Александрович Рыжков скажет нам больше об этом, внести, либо создать, либо сформулировать Кодекс чести депутата Государственный Думы. Но вот спикер Государственной Думы Геннадий Селезнев на днях в интервью заметил, что никакого кодекса чести не надо, есть десять заповедей, вот им пусть и следуют. Десять заповедей, конечно, есть, но “помнить день субботний” для депутата Государственной Думы не так актуально. Или “не возжелать жены ближнего своего” - это ведь тоже из десяти заповедей. Там есть и другие заповеди, которые не вполне как будто бы вписываются в нормы деятельности депутата российской Государственной Думы. Но в чем проблема в данном случае, коль скоро мы говорим пусть об этических нормах, но кодифицированных в качестве какого-то предписания? Почему такое отношение в Думе к этому?

Владимир Рыжков:

Я думаю, что Селезнев прав в главном. Я не вполне себе представляю, как можно написать кодекс чести одновременно для Сергея Адамовича Ковалева и депутата Шашурина из Казани, которого многие считают криминальным авторитетом. И, причем, и тот, и другой избраны по одномандатным избирательным округам, избраны людьми напрямую, один в Москве, другой в Казани. Я думаю, что это бессмысленная затея, потому что парламент это зеркало, в котором отражается общество, и люди здесь совершенно разные, и у каждого из них своя этика, свое представление о чести, порядочности и о поведении. И любая попытка это урегулировать она обречена на провал. Потому что вопрос нужно адресовать не к депутатам, а к тем, кто их избирает. И я здесь с Юрием Юрьевичем абсолютно согласен. Мы можем сколько угодно возмущаться нашей властью, но мы не должны забывать о том, что эта власть избрана нашими гражданами. И если она имеет такое качество, значит, это говорит о качестве общества, которое эту власть избирает. И в этом смысле можно, конечно, принять кодекс чести депутата Государственной Думы, но каждый депутат будет действовать по-своему и отражать ту реальность, в которой он был избран.

Лев Ройтман:

Спасибо, Владимир Александрович. Действительно, нормы могут быть личные, как эталон, разные у депутатов Государственной Думы, но с учетом того, что коллективно они представляют народ России, быть может, какой-то общий знаменатель, должен, возможно, существовать. Не знаю, вам в Думе, конечно, виднее.

Юрий Болдырев:

Я согласен с тем, что, конечно, существовать, развиваться может только то общество, в наиболее каких-то активных слоях которого общий знаменатель, этический знаменатель есть. В противном случае общество просто не может двигаться в каком-то едином направлении, оно не может развиваться. И, конечно, мне бы хотелось, чтобы у нас этот знаменатель был на уровне хотя бы минимального “не солги”. Я обращаю внимание на то, что если в тех же Соединенных Штатах Америки президента, даже не объявив импичмент, но, тем не менее, после окончания его полномочий лишают права на адвокатскую деятельность, устанавливают огромные штрафы и так далее, то у нас просто не было прецедента, не было случая, когда властителя, будь то президент, премьер-министр, министр или ниже, хоть каким бы то ни было образом всерьез осудили и наказали каким-нибудь, еще раз подчеркиваю, образом за то, что он прямо абсолютно нагло врал своему народу, своему парламенту и так далее. И отсутствие в обществе жестких требований, хотя бы применительно к этим десяти заповедям, оно на самом деле действительно характеризует состояние общества. И вряд ли возможно, чтобы парламент шел применительно к себе именно значительно впереди общества. Это первое замечание. И второе, я бы хотел сказать еще одну такую достаточно, мне кажется, принципиальную вещь. С одной стороны, мы можем, конечно, пытаться просто ввести чиновников в жесткие рамки. Но на самом деле речь идет не только о том, чтобы они ходили по узкому коридору применительно к тому, когда им должны сообщить о том, кто из знакомых к ним обратился, родственник, одноклассник и так далее, речь должна идти о более серьезном - о всей системе мотивации деятельности государственного служащего. То есть он должен хорошо зарабатывать, вершина карьеры в политике и государственной службе не то, чего может достигнуть тайным лоббированием чьих-то интересов, а то, чего может достигнуть открытый, честный, профессиональной деятельностью, эта вершина должна быть хотя бы сопоставима, в том числе и в материальном плане, с вершинами, которые может достичь в других сферах деятельности. И кроме того, можно регулировать деятельность чиновника конкретного, но если мы не регулируем при этом деятельность правительства в целом, а я напомню, что по закону о правительстве у нас правительство принимает решения в коллегиальной процедуре, значит даже за прямое нарушение закона, в том числе того закона, который примут уважаемые депутаты, никого к персональной ответственности в правительстве привлечь невозможно. Более того, в отличии, скажем, от Франции или, допустим, Сингапура у нас нет прямого наказания за незаконное перечисление бюджетных средств, нет направления, записанного в бюджете, за незаконное распоряжение государственной собственностью и так далее. Надо при этом доказать, что он положил рубль себе в карман. И вот о таких принципиальных дефектах процедуры можно говорить целый час. Я закончу только одним примером на эту тему. У нас в конечном счете политика в значительной степени это концентрированное выражение экономики. У нас принято в экономике использовать те же слова, что написаны в либеральных учебниках. В то же время, конкурс, тендер - у них это одно, а у нас это другое. Скажем, по закону США добыча полезных ископаемых на шельфе, конкурс - это значит по одному переменному параметру, это значит автоматически ясно, кто победил. Что такое конкурс у нас, будь то конкурс, скажем, на 6-й канал телевидения, сейчас актуальный вопрос, или конкурс на разведку и добычу полезных ископаемых или на уполномоченность? Это сравнение теплого с зеленым. “Мудрая” комиссия на основе добротной коррупции по десяти переменным параметрам без формулы сведения этого к какому-то ясному результату принимает решение на основе произвола. То есть, если не решать еще и эти проблемы, конечно, никакие этические конкурсы не помогут.

Лев Ройтман:

Спасибо, Юрий Юрьевич. Владимир Александрович, в конечном счете вопрос ведь по сути - кто? Каким образом должно решаться, а нарушил ли чиновник какие-то правила этого кодекса, в частности, те же правила о конфликте интересов. Кто в данном случае ему судья? Ведь не может здесь присутствовать принцип уголовно-процессуального права о презумпции невиновности.

Владимир Рыжков:

Мне кажется, что случаи конфликта интересов в большинстве своем очевидны. И если это чиновник среднего звена, то это определит его руководитель, если это руководитель ведомства, то это должны определять политические руководители, которые контролируют его работу, скажем, губернатор, или президент, или премьер-министр, или министр и так далее. В большинстве случаев это не так сложно распознать, было бы желание. Но я хочу просто сказать одну принципиальную вещь, что, конечно, наш кодекс, мы не преувеличиваем его роли в том смысле, что он, конечно, не искоренит преступность в нашей стране. Это очевидно по многим обстоятельствам, о которых прекрасно говорил Юрий Юрьевич. Коррупция в стране может быть искоренена только в случае решения двух вопросов. Во-первых, общество должно стать более зрелым и жестко и непримиримо реагировать на любые выявленные случаи коррупции, чего сегодня нет. И, во-вторых, нам нужна серьезная реформа политической системы. Пока Россией правит, как и правила на протяжение столетий, бюрократия, неподконтрольная парламенту, неподконтрольная политическим партиям, при отсутствии полноценной свободы слова и развитых институтов гражданского общества коррупция в России неискоренима. В этом вся проблема. И последние два года мы видим, что бюрократия усилилась, а публичные институты, такие как парламент, ослабли. Значит, почва для коррупции стала еще больше. Конечно, мы можем частными усилиями, частными мерами, такими как Кодекс поведения госслужащих, попытаться что-то изменить в лучшую сторону, но фундаментально коррупцию может победить только сильное общество, контролирующее бюрократию. У нас сегодня общество слабое, бюрократия бесконтрольна. Поэтому Россия, увы, еще долгие годы будет оставаться одной из самых коррумпированных стран мира. И изменить это можно, только изменив общество и политическую систему.

Лев Ройтман:

Спасибо, Владимир Александрович. Насчет уровня коррумпированности, во всяком случае восприятия этого уровня: существует международная организация “Транспаренси Интернейшнл”, в переводе примерно “Международная прозрачность”. Россия находится где-то между Кенией и Камеруном, так воспринимается, во всяком случае, уровень коррупции в России. И я сомневаюсь в том, что ваш кодекс, так сказать, очистит российскую жизнь от этих налипших исторически мерзостей. Но мы говорим - “ваш кодекс”, а он пока в форме законопроекта. Насколько вы рассчитываете, что он пройдет Государственную Думу и, быть может, станет законом?

Владимир Рыжков:

Будем работать и с Думой, и с Советом Федерации, президентом и правительством, чтобы убедить их в том, что это маленький шаг, но в правильном направлении.

XS
SM
MD
LG