Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

О будущем прав и свобод в России

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

Юридический анализ послания президента Путина Федеральному Собранию России.

Часть вторая (Часть первая) .

Дина Каминская:

В прошлый раз речь у нас шла о той части послания президента, которая посвящена двум проблемам: отношению президента к независимым от государства средствам информации и к работе над законом о политических партиях. Сегодня мы остановимся на разделе послания , который президент посвятил проблеме федеративного устройства.

Константин Симис:

Владимир Путин говорил о необходимости превратить Россию в сильное, эффективное государство, сетовал на отсутствие единой, как он выразился, эффективной ветрикали власти, на отсутствие эффективного взаимодействия разных уровней власти. Президент не пояснил, какое содержание он вкладывает в формулу исполнительная вертикаль власти.

Дина Каминская:

Владимир Путин не ограничился простой констатацией. В своем послании он делает обобщающий вывод. "У нас, - сказал он, - еще нет полноценного федеративного государства... У нас создано децентрализованное государство". Вот вокруг этого утверждения и развернулась оживленная дискуссия, в которой приняли участие и государственные деятели, и ряд политологов. Сформулированный Путиным тезис, согласно которому Россия - не настоящая федерация, а децентрализованное государство - встречен далеко не однозначно. В нашу задачу, в соответствии со спецификой этой программы, входит юридический анализ как государственого устройства Российской Федерации, закрепленного в конституции, так и тех преобразований этого устройства, которые предлагает провести, а частично даже уже реализовал, президент.

Константин Симис:

Для того, чтобы убедиться, насколько обосновано утверждение Путина, что Россия - это не полноценная федерация, следует прежде всего разобраться в тех стандартах федеративного устройства, которые выработала международная практика и наука конституционного права, посмотреть, каково государственное устройство тех западных федераций, некоторые из которых существуют уже сотни лет.

Дина Каминская:

Согласно общепринятому определению, федерация - это союзное государство, состоящее из государственных образований (субъектов федерации), каждое из которых имеет строго очерченную компетенцию, систему законодательных и исполнительных органов. Субъекты федерации (будь то штаты в США, земли в ФРГ, провинции в Канаде и т.д.) обладают строго очерченной в федеральной конституции юридической независимостью. А степень, предел этой независимости определяется, главным образом, тем, как распределены полномочия между центром и субъектами.

Константин Симис:

Если найден правильный балланс в разграничении предметов ведения, отнесенных к компетенции как центра, так и субъектов, это сводит к минимуму вореятность конфликтов между федеральной властью и субъектами. В традиционных западных демократиях такой балланс найден. Он исторически проверен опытом таких государств, как США, ФРГ, Канада, Швейцария. Разница в том, как распределены полномочия в этих странах, конечно же, есть. Но есть и единые критерии, общие принципы, которым все они отвечают. Одним из основных таких принципов является равноправие всех субъектов.

Дина Каминская:

Обобщив опыт западных федераций, можно установить, что перечень полномочий центра и полномочий субъектов в этих федерациях в основном совпадает. Возьмем для примера США - старейшую после Швейцарии из ныне существующих федераций. В основу распределения полномочий между центром и штатами положен принцип: центр располагает только теми полномочиями, которые перечислены в конституции. Все остальное отнесено к компетенции штатов.

Константин Симис:

А вот к компетенции федеральной власти отнесены вопросы общенационального значения: оборона страны, внешние сношения, руководство вооруженными силами, денежное обращение, установление и сбор федеральных налогов и таможенных пошлин, организация федеральных органов управления и федеральной судебной системы.

Дина Каминская:

Все остальное отнесено к компетенции штатов. Каждый из них принимает свою конституцию, которая определяет структуру органов законодательной власти и органов управления. Кстати сказать, она в основном копирует структуру соответствующих федеральных органов. Таким образом, каждый штат имеет свой законодательный орган, главу штата (губернатора), свою систему судов. И в каждом штате имеется свое уголовное, гражданское и административное законодательство. Каждый штат устанавливает и собирает свои налоги, которыми и распоряжается по своему усмотрению. Я сочла нужным так детально остановиться на том, как в Соединенных Штатах распределены полномочия между центром и субъектами, поскольку эта модель является типичной для западных федераций.

Константин Симис:

Если сравнить статус субъектов Российской Федерации со статусом, скажем, субъектов в тех же Соединенных Штатах, сразу же бросается в глаза: круг полномочий, отнесенных к компетенции этих последних, значительно шире. Правда, перечень полномочий, отнесенных Российской конституцией исключительно к компетенции федеральной власти, в основном совпадает с тем, который существует в Соединенных Штатах и общепринят в мировой практике. Это - оборона страны, вопросы войны и мира, денежное обращение, внешние сношения, установление системы федеральных органов власти и управления... Но вот большая часть того, что в традиционных федерациях отнесено к исключительной компетенции субъектов, конституция России относит к так называемому совместному ведению центра и субъектов.

Дина Каминская:

Однако российская конституция по-существу искажает саму суть понятия совместного ведения. Ведь она не предусматривает процедуры предварительного согласования с субъектами при издании федеральными органами законов, указов по вопросам, отнесенным к совместному ведению.

Константин Симис:

А если добавить к этому, что у субъектов Российской Федерации, в отличие от субъектов традиционных западных федераций, нет своей собственной судебной системы, своего гражданского и уголовного законодательства, своих прокурорских органов, становитмся очевидным, что прозвучавшее в ежегодном послании президента утверждение, что Россия является не федерацией, а децентрализованным государством, лишено оснований. Сравнительный анализ показал, что традиционные федерации, государственное устройство и опыт которых легли в основу общепринятого определения понятия федерации, децентрализованы в значительно большей мере, нежели Российская Федерация. Можно даже сказать, что принцип децентрализации, который должен быть присущ государственному устройству в федеративном государстве, в российской конституции соблюден недостаточно последовательно.

Дина Каминская:

Теперь о проблеме, связанной с нарушениями субъектами конституционного принципа верховенства федерального права, которой Владимир Путин уделил в своем послании много внимания. И нельзя не признать: для этого у него были все основания. Нарушение принципа, согласно которому все нормативные акты субъектов (и прежде всего их конституции и уставы) не могут противоречить федеральным законам и конституции стало в годы президентства Ельцина явлением воистину массовым. Достаточно привести одну цифру: по данным, опубликованным в газете "Известия" 8 июля, с 1993 года, то есть с момента принятия конституции Российской Федерации, области, края, республики издали около 75 тысяч нормативных актов, противоречащих конституции и федеральным законам.

Константин Симис:

Столь широкомасштабные нарушения принципа верховенства федерального права над правом субъектов, если только им не будет положен конец, могут привести к серьезной деформации закрепленного в конституции федеративного устройства России. Ведь этот принцип является правовой основой, на которую опирается вертикать власти в отношениях центра с субъектами в любом федеративном государстве. И, как совершенно правильно констатировал президент, нарушение этого принципа и есть внешнее проявление фактической децентрализованности российского государства.

Дина Каминская:

Президент не ограничился констатацией того, что Россия, как он считает, является децентрализованным государством. В ежегодном послании он указывает на три, как он выразился, шага, которые должны быть сделаны с тем, чтобы укрепить вертикаль власти и превратить Россию в подлинную федерацию. Это, во-первых, образование семи федеральных округов и введение в каждом из них должности уполномоченного президента; во-вторых, реформа порядка формирования Совета Федерации и, в-третьих, создание инструмента, при помощи которого федеральная власть получит возможнсть навести порядок (выражение Путина) в субъектах.

Константин Симис:

Все эти три мероприятия уже осуществлены, и ныне есть возможность судить о том, что представляет каждое из них с юридической точки зрения, и о том, насколько они могут служить осуществлению той цели, для реализации которой они созданы: то есть служить укреплению вертикали власти в отношениях центра и субъектов. О создании федеральных округов и о введении института президентских уполномоченных мы уже говорили вскоре после того, как президент издал соответствующий указ и было опубликовано утвержденное им Положение об уполномоченных представителях.

Дина Каминская:

Теперь, когда уполномоченные представители президента уже не только назначены, но и приступили к работе, к формированию своего аппарата, у нас есть возможность внести некоторые уточнения в оценку правовой природы федеральных округов и, главное, есть возможность судить о том, насколько созданная уже правовая база даст возможность президентским уполномоченным навести порядок в субъектах, что, в свою очередь, несомненно приведет к определенному ограничению власти губернаторов областей и краев, президентов республик.

Константин Симис:

Анализ Положения об уполномоченных президента дает основание утверждать, что у представителей президента в округах нет таких прав, полномочий, используя которые они моглибы ограничить власть глав областей, краев, республик.

Дина Каминская:

Строго юридически, это действительно так. Да и после того, как представители президента начали работать в своих округах, я не встречала в средствах информации сведений о попытках со стороны президентских уполномоченных вмешаться в деятельность губернаторов или президентов республик. Не встречала и сведений о конфликтах между теми и другими. И тем не менее в результате того, что страна разделена на 7 федеральных округов, реальная власть глав субъктов оказалась урезанной. Ведь как сообщает "Российская газета", в округах полным ходом идет формирование окружных управлений федеральных органов исполнительной власти - МВД, Министерства юстиции, прокуратуры, налоговой полиции. А это повлечет за собой ограничение полномоций глав субъектов.

Константин Симис:

Ведь прокуроры областей, краев, республик, начальники областных, краевых и республиканских управлений МВД могут назначаться и отрешаться от должности только по согласованию с губернатором или президентом республики. Это предусмотрено законами о прокуратуре и о милиции. А назначение и отстранение от должности начальников создаваемых ныне окружных управлений МВД, руководителей окружных управлений прокуратур может осуществляться без согласования с главами субъектов. А между тем юрисдикция окружных управлений этих ведомств распространяется на территории всех субъектов, включенных в данный федеральный округ.

Дина Каминская:

А теперь о втором мероприятии и тех трех, которые, по мнению президента, могут способствовать укреплению этой вертикали: о реформе порядка формирования Совета Федерации. Напомню, прежде в состав Совета Федерации экс официо входили все председатели зконодательных органов субъектов и главы их исполнительных округов. То есть губернаторы областей и краев, президенты республик.

Константин Симис:

В соответствии же с новым законом, принятым, напомню, по инициативе президента Путина, и главы субъектов, и спикеры законодательных органов субъектов уже не входят в Совет Федерации. Члены этого законодательного органа, верхней палаты российского парламента, будут избираться законодательным органом субъекта из числа кандидатов, выдвинутых его председателем или двумя третями депутатов этого органа. Второго же члена Совета Федерации от данного субъекта назначает губернатор области или президент республики. Однако его решение входит в силу только после того, как будет одобрено законодательным органом субъекта.

Дина Каминская:

Что же принципиально нового вносит недавно принятый закон о порядке формирования Совета Федерации? В характер отношений между центром и субъектами? Ведь как и ранее будет нарушаться принцип разделения властей. Как и ныне области, республики будут представлены не депутатами, избранными населением, а лицами, назначенными руководителями исполнительной валсти и избранные органом власти законодательной. Единственная, но существенная разница заключается в том, что при прежнем порядке формирования члены Совета Федерации ни от кого (во всяком случае юридически) не зависели. А согласно новому закону, как законодательный орган субъекта, так и его глава (губернатор или президент республики) могут досрочно (то есть в любой момент) отозвать то лицо, которое они делегировали в Совет Федерации.

Константин Симис:

Так что Совет Федерации, сформированный согласно новому закону, как правило, будет состоять из второстепенных местных политиков, да еще зависимых от своих региональных босов. Такой малоавторитетный орган вряд ли окажется способным противостоять Государственной Думе, в которой, как известно, президент располагает надежным большинством. В этой ситуации принцип разделения властей легко может превратиться в юридическую фикцию. А это открывает путь к установлению авторитарной формы правления.

Дина Каминская:

Но, это только прогноз, хотя и не лишенный основания. А в настоящий момент мы можем констатировать, что президент провел закон, в соответствии с которым членами Совета Федерации станут лица, зависящие от глав субъектов. В связи с этим возникает вопрос: почему же Путин считает, что проведенная им реформа будет способствовать укреплению вертикали власти?

Константин Симис:

Вопрос отнюдь не риторический. Ответ на него следует искать во втором законе, проведенном Путиным одновременно с первым, в законе, который называется "Об отстранении от должности руководителей региональных законодательных и исполнительных органов власти". А суть его в том, что отныне президент Российской Федерации получает право по представлению Генерального Прокурора временно отстранять от должности губернаторов областей и краев, президентов республик, председателей законодательных органов субъектов, тех, которым предъявлено обвинение в совершеннии тяжкого или особо тяжкого преступления.

Дина Каминская:

На мой взгляд, нельзя не признать, что порядок отстранения от должности высших должностных лиц, равно как и председателей законодательных органов субъектов, должен быть установлен законом. Несмотря на мою приверженность к принципу презумпции невиновности, я все же считаю, что сам факт предъявления обвинения в тяжком преступлении должен повлечь за собой отстранение от должности до окончания расследования и приговора суда. Но принимать такое решение должен не президент федерации, а законодательный орган самого субъекта.

Константин Симис:

Но мы должны исходить из того, что принят закон, предоставляющий это право именно президенту РФ. С учетом того, что следствие по уголовному делу может длиться годами, отстранение от должности губернатора или президента республики может из временного легко превратиться в постоянное. А ведь в соответствии с законом, вместо выборного губернатора или выборного президента республики его обязанности будет исполнять И.О., назначенный президентом Российской Федерации. Такая модель отношений центра с субъектами действительно укрепит вертикаль власти, но за счет того, что независимость глав субъектов, утративших вместе со статусом членов Совета Федерации и депутатскую неприкосновенность (в чем, на мой взгляд, и был истинный смысл реформы порядка формирования Совета Федерации), окажется сведенной почти к нулю. А ведь независимость органов власти субъектов от центра - это одна из основ федеративного устройства.

Дина Каминская:

Закон о новом порядке формирования Совета Федерации в сочетании с законом о порядке временного отстранения глав субъектов от должности действительно укрепит, как того хочет Путин, вертикаль власти. Но в результате Россия в значительной мере утратит черты, присущие подлинной федерации. Не слишком ли дорогая цена за укрепление власти центра, а точнее - президента, в отношениях с субъектами?

XS
SM
MD
LG