Ссылки для упрощенного доступа

logo-print

Роль прокуратуры в демократическом государстве

  • Дина Каминская
  • Константин Симис

.

Дина Каминская:

О несовершенстве законодательства, определяющего статус, функции и порядок деятельности российской прокуратуры, уже много лет говорят и пишут и юристы-теоретики, и юристы-практики. В последнее время все более настойчиво ставится вопрос о необходимости изменить, и притом изменить радикально, как место прокуратуры в системе других государственных органов, так и функции, исполнение которых на нее возложено законом. Причем сразу же хочу подчеркнуть: речь идет не о внесении каких-то частных поправок в дейтвующий закон о прокуратуре. Вопрос ставится о принципиальном пересмотре господствующей официально признанной концепции, в соответствии с которой за прокуратурой закреплен статус органа, наделенного огромной властью, но не контролируемого судами и вообще какими-либо государственными структурами.

Константин Симис:

В такое совершенно особое положение прокуратура была поставлена еще в Советском Союзе, где ей была отведена роль одного из институтов, при помощи которого коммунитсическая партия, а точнее, ее аппарат осуществлял тоталитарную систему власти. И нельзя не согласиться с заместителем председателя Верховного Суда Российской Федерации Владимиром Радченко, когда он в письме, адресованном президенту, пишет: "Прокуратура не только образовалась, но и сумела сохранить в полной мере свою организацию и полномочия, сформированные Сталиным под нужды однопартийного государства". Российская прокуратура, утверждает Радченко, превратилась в выведенное из-под эффективного контроля государства и общества ведомство, обладающее "невероятными", по выражению автора письма, полномочиями.

Дина Каминская:

Мнение Владимира Радиченко заслуживает особого внимания, я бы даже сказала - особого доверия. Ведь это мнение заместителя председателя Верховного Суда, человека, имеющего большой практический опыт, позволяющий ему компетентно судить о достоинствах и пороках, присущих нынешнему статусу прокуратуры. Да и как можно сомневаться в правильности его оценок, если они подтверждены фактами. Ведь ныне, как и при советском режиме, прокуратура осуществляет функцию так называемого общего надзора за законностью.

Константин Симис:

Но есть и другая точка зрения на то, какими должны быть статус и функции российской прокуратуры. Так, заместитель генерального прокурора РФ Сабир Кехледов оасценил письмо заместителя председателя Верховного Суда как попытку ввести в заблуждение руководство страны. Однако в подтверждение столь серьезного обвинения Кехледов не приводит никаких аргументов. Он просто утверждает, что "без прокуратуры с ее функциями и полномочиями, без квалифицированной и бесплатной помощи, при неспособности судебной системы эффективно защищать права и свободы человека, он остается практически беззащитным перед царящим правовым произволом".

Дина Каминская:

Оставим на совести Кехледова бездоказательное утверждение, что сегодня прокуратура защищает права человека более эффективно, нежели суды. Конечно, судебная система в России еще далека от совершенства. Еще не все судьи освободились от психологического комплекта обвинительного уклона. И все же несравненно чаще, чем прежде, суды, убедившись в том, что вина подсудимого не доказана или что в его действиях нет состава преступления, выносят оправдательные приговоры. Достаточно вспомнить оправдательные приговоры в отношении Пасько и Никитина, обвинявшихся в шпионаже и разглашении государственной тайны. Разве это не свидетельствует, что суды, постепенно освобождаясь от зависимости от прокуратуры, эффективно защищают права человека?

Константин Симис:

Итак, перед нами две взаимоисключающие точки зрения. Сторонники первой считают, что институт российской прокуратуры должен быть радикально реформирован на основе принципов, положенных в основу деятельности прокуратур в странах с давней демократической традицией. Сторонники второй, например, тот же Кехлеров, исходят из того, что статус российской прокуратуры и ныне таков, каким он должен быть в демократическом государстве, и потому она должна быть сохранена в ее нынешнем виде. Какая из этих противоречащих друг другу сторон права?

Дина Каминская:

Но прежде чем мы попытаемся дать ответ на эти вопросы, давайте посмотрим, что представляет из себя институт прокуратуры в западных демократиях, какое место в системе государственных органов занимает она в этих странах, каковы ее функции. Ведь опыт, накопленный этими странами десятилетиями, и то и столетиями, следует учитывать хотя бы потому, что в нем опосредованы основополагающие, ставшие общепринятыми в цивилизованном мире принципы демокраии - разделение властей, равенство всех перед законом, судебный контроль как наиболее надежная форма защиты прав и свобод человека.

Константин Симис:

Сначала давайте посмотрим, какое место занимает в западных демократических странах прокуратура в системе других государственных органов. Надо сказать, что вопрос этот решается в западных странах по-разному. В некоторых, например в Соединенных Штатах и во Франции, прокуратура организационно входит в министерства юстиции. Так, в Соединенных Штатах прокурорские функции возложены на ряд отделов и управлений этого министерства, глава которого именуется генеральным атторнеем, то есть генеральным прокурором.

Дина Каминская:

Думаю, здесь уместно напомнить, что и в России в ходе Великих судебных реформ 1864 года, в результате которых была создана одна из самых совершенных для своего времени систем правосудия, прокуратура была составной частью министерства юстиции.

Константин Симис:

И оставалась ею вплоть до октября 1917 года. Однако продолжу. Есть и такие демократические страны, как, например, Испания и Италия, в которых прокуратура включена в судебную систему. В этих странах органы прокуратуры функционируют при судах всех уровней. Но ни в одной из демократических стран прокуратура не является отдельным, никем не контролируемым органом. А вот в России, как и в бывшем Советском Союзе, прокуратура выделена в самостоятельный орган, никому не подчиненный и никем, в том числе и судами, не контролируемый.

Дина Каминская:

Не менее принципиально отличаются функции российской прокуратуры от тех, которые выполняют прокуратуры в демократических странах. Там эти функции обычно сводятся к уголовному преследованию подозреваемых в совершении преступления и к поддержанию в судах обвинения от имени государства. Но вот такой функции, как общий надзор за законностью деятельности государственных органов, учреждений и организаций, хозяйствующих субъектов, в демократических странах прокуратура не осуществляет. Не входит в компетенцию прокуратуры в этих странах и надзор за деятельностью органов, осуществляющих предварительное следствие и опреативно-розыскные мероприятия. Такой контроль там осуществляют суды. А вот в России все те функции, которые я только что перечислила, возложены на органы прокуратуры.

Константин Симис:

И такое положение сохраняется в России и после того, как в 1995 году был принят действующий закон о прокуратуре и даже после того, как в него были внесены поправки в 1998 году. В этом вопросе, имеющем принципиальное значение, российские законодатели проигнорировали опыт демократических стран. Насколько оправданно такое решение? Допустимо ли, чтобы в правовом государстве (а создание такого государства является целью) прокуратура осуществляла бы общий надзор за законностью, вела бы предварительное следствие и одновременно осуществляла бы надзор за ним и за деятельностью оперативно-розыскных органов, ведущих дознание? Или в правовом государстве все эти функции дожны быть рассредоточены и в основном возложены на суд?

Дина Каминская:

Несомненно,ответы на эти вопросы имеют принципиальное значение. Но мы попытаемся ответить на них уже после анализа соответствующих положений закона, принятого в 1995 году и поправок, внесенных в него в 1998 году. И начнем с проблемы общего надзора за законностью. Спор о том, сохранить ли эту функцию за прокуратурой или, следуя примеру западных демократий, оставить за ней лишь функции уголовного преследования подозоеваемых в совершении преступлений, и поддержания обвинения в судах, возник сразу же, как только в России началась судебная реформа.

Константин Симис:

И это вполне закономерно. Ведь от того, как решен этот вопрос, зависит, каков будет характер деятельности российской прокуратуры. Более того - как будет гарантировано общество от произвольного вторжения органов прокуратуры в деятельность государственных органов, организаций и учреждений, хозяйствующих субъектов.

Дина Каминская:

Напомню, что концепция судебной реформы, утвержденная в 1991 году Верховным Советом РСФСР не закрепляла за прокуратурой функцию общего надзора за законностью. К сожалению, это положение концепции не было реализовано в законе о прокуратуре. На рассмотрение Госдумы были вынесены два проекта - один, внесенный фракцией Выбор России, в соответствии с которым прокуратура лишалась функции общего надзора, и второй, внесенный комитетом по законодательству, сохранявший эту функцию. Он и был в 1995 году принят усилиями левой оппозиции, возглавляемой коммунистической фракцией. Большинство Государственной думы поддержало тогда позицию руководства прокуратуры, которое стеной стало против предложения лишить ее функции общего надзора или хотя бы частично сколько-нибудь ограничить полномочия, связанные с ее осуществлением.

Константин Симис:

Такую позицию можно понять. Ведь сохранение за прокуратурой права осуществлять общих надзор существенно увеличивает, усиливает ее реальную власть, расширяет сферу ее влияния на жизнь общества. В результате был принят закон, закрепивший за прокуратурой право осуществлять общий надзор за законностью деятельности широчайшего круга объектов - за федеральными органами исполнительной власти, за органами власти субъектов федерации, за организациями и учреждениями всех категорий, включая и учреждения и организации, ведущие хозяйственную деятельность.

Дина Каминская:

А благодаря этому прокуратура получила право и юридические основания для проведения по своему усмотрению всеобъемлющих проверок. Думаю, понятно, что такие проверки открывают возможность вмешательства в оперативную деятельность проверяемых объектов. Более того, согласно установленной законом процедуре проверки, в порядке общего надзора сотрудники прокуратуры наделены правом входить в любой момент в помещение проверяемого субъекта, истребовать и получать любую документацию и вызывать для дачи объяснений должностных лиц проверяемых учреждений и предприятий и вообще любых граждан.

Константин Симис:

При этом следует учитывать, что все эти действия сотрудники прокуратуры имеют возможность проводить, не возбуждая уголовного дела и потому не связывая себя ограничениями, установленными уголовно-процессуальным кодексом. К примеру, сотрудник прокуратуры имеет право вызвать в ходе проверки любого гражданина для дачи объяснений. В том числе и того гражданина, который подозревается в нарушении закона. Понятно, что такая беседа фактически легко может превратиться в допрос, при котором могут не соблюдаться процессуальные гарантии допрашиваемого - обязательное ознакомление с протоколом беседы, а для потенциального подозреваемого и такая гарантия, как присутствие адвоката.

Дина Каминская:

Надо сказать, что и после 1995 года руководству прокуратуры удалось добиться того, что был расширен круг объектов, на которые распространяется право проведения проверок в порядке общего надзора. В результате поправки к закону о прокуратуре, принятой в 1998 году, проверке подлежат и деятельность органов и действия должностных лиц коммерческих и некоммерческих организаций.

Константин Симис:

Тенденция к расширению круга субъектов, в которых прокуратура имеет право проводить проверки, проявилась и в Государственной Думе нынешнего созыва. Уже в марте этого года Совет Думы постановил принять к рассмотрению проект закона, закрепляющего за прокуратурой право осуществлять надзор не только за соблюдением органами местного самоуправления законов, но и за соблюдением этими органами уставов муниципальных образований.

Дина Каминская:

Тут необходимо некоторое пояснение, а то может создастся впечатление, что в случае, если прокуратура не будет осуществлять общий надзор за деятельностью всех объектов, на которые распространяется ее право, то деятельность этих последних окажется вообще вне всякого контроля. Конечно же, это не так. Если органы прокуратуры располагают данными о том, что в каком-нибудь, скажем, акционерном обществе нарушается уголовный закон, они не только могут, но и просто обязаны возбудить уголовное дело и провести расследование. Но все эти действия будут осуществляться не в рамках функции общего надзора, а в порядке уголовного преследования. И все связанные с этим акции следователи и дознаватели обязаны будут проводить, соблюдая правила, установленные в Уголовно-процессуальном кодексе. А вот контроль за соблюдением финансовой дисциплины, положений гражданского кодекса должны осуществлять контрольно-финансовые, ревизионные органы. Сохранение института общего надзора за законностью, этого реликта советского режима, следует отнести к числу важнейших пороков действующего закона о прокуратуре. Ведь не следует забывать, что в советском государстве этот институт был одним из звеньев в общей системе тотального контроля над всеми аспектами, всеми сторонами жизни общества.

Константин Симис:

А теперь перейдем к другому разделу закона о прокуратуре и посмотрим, как в нем решена проблема прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное расследование уголовных дел. Закон закрепляет эту функцию за прокуратурой, что противоречит не только концепции судебной реформы, но и - что, конечно, гораздо важнее, конституции Российской Федерации.

Дина Каминская:

Надо сказать, что в этом вопросе и концепция, и конституция следуют общепринятой в демократических странах практике - контроль за деятельностью следственных органов и органов дознания осуществляется судами, а не прокуратурой.

Константин Симис:

Правда, статьи конституции, в которых закреплены положения о судебном контроле за следствием и дознанием, войдут в силу, как сказано в заключительных положениях конституции, только после того, как уголовно-процессуальное законодательство будет приведено в соответствие с конституцией. А новый УПК, как известно, Государственная дума еще не приняла.

Дина Каминская:

Но ведь закон о прокуратуре принимался не как временный акт. Законодатели должны были исходить из того, что он будет действовать многие годы. А между тем закон о прокуратуре закрепляет за ней надзор за законностью решений, принимаемых органами, проводящими следствие и дознание. О роли суда в законе нет даже упоминания.

Константин Симис:

Противоественность такого положения усугубляется тем, что действия следователей и дознавателей могут быть обжалованы только прокурору, наблюдающему за следствием. А его решение может быть обжаловано только высшестоящему прокурору. Таким образом, закон не предусматривает реальной возможности исправления ошибки или даже умышленного нарушения закона, допущенных в ходе следствия. Интересно, что, с точки зрения руководства прокуратуры, введение судебного контроля за следствием противоречило бы праву.

Дина Каминская:

Эту позицию предельно точно сформулировал начальник управления генеральной прокуратуры по расследованию особо важных дел. Сам факт принятия судом к рассмотрению жалобы на незаконность обыска, проведенного в помещениях холдинга "Медиа-Мост", он охарактеризовал как "правовой беспредел". Показательно, что когда я рассказала об этом одному авторитетному американскому юристу, он сказал, что такая реакция со стороны представителя юридической профессии может присниться только в дурном сне. И конечно,невозможно, надо признать, найти разумное объяснение тому, что юрист с высшим образованием, да еще занимающий руководящий пост в иерархии правоохранительных органов, расценил как правовой беспредел обращение в суд с жалобой на произвол следственных органов.

Константин Симис:

Объединение в руках одного органа столь несовместимых по своему характеру функций, а также то, что деятельность прокуратуры никому не подконтрольна, способствовало тому, что в органах следствия и дознания воцарилась атмосфера вседозволенности и безнаказанности.Пороки действующего закона о прокуратуре порождены и даже предопределены тем, что он воспринял антидемократическую концепцию, которая определяла роль и место прокуратуры в Советском Союзе.

Дина Каминская:

И ныне в России существует и действует уникальный, никому не подчиненный орган, наделенный огромной властью над судьбой каждого человека, над деятельностью любого органа. На мой взгляд, для того, чтобы прокуратура в России заняла подобающее ей в правовом государстве место, необходимо: во-первых, организационно включить ее либо в состав Министерства юстиции, либо в судебную систему; во-вторых, лишить прокуратуру функции общего надзора; и, наконец, в-третьих, ввести судебный контроль за деятельностью следственных органов и органов дознания. Новый закон о прокуратуре, который изменил бы ее статус, насущно необходим.

XS
SM
MD
LG