Программу ведет Дмитрий Казнин. Принимает участие корреспондент Радио Свобода Татьяна Вольтская. Гость студии - Татьяна Виноградова, кандидат политических наук, директор программ Санкт-Петербургского гуманитарного политологического центра "Стратегия".
Дмитрий Казнин: В Петербурге были представлены результаты международного бюджетного проекта "Индекс открытости бюджета". Исследование охватило прозрачность бюджетов 60 стран мира. Эксперты получили в России неожиданные цифры.
Татьяна Вольтская: Исследование было организовано Международным бюджетным проектом Центра по бюджету и политическим приоритетам, находящимся в Вашингтоне, и проводилось с 2005 года, чтобы изучить, насколько в разных странах информация о бюджете доступна для общественности, насколько возможно общественное участие при разработке и реализации бюджета. В результате индекс прозрачности бюджета был опубликован одновременно в 59 странах. Выяснилось, что хотя правительства большинства стран и предоставляют своим гражданам некоторую информацию по бюджету, но подавляющее большинство стран так и не смогла предоставить самую общую информацию, необходимую для добросовестного управления этими странами. В 53 из 59 стран, где проводилось исследование, граждане знают о бюджете своей страны очень мало, в 10 странах бюджет правительства - это вообще закрытая информация. По шкале индекса открытости Россия набрала 34 процента из возможных 100 процентов информации, которую требуется довести до граждан, чтобы они хорошо представляли себе деятельность правительства.
Говорит эксперт, сотрудник Комитета финансов Правительства Петербурга Наталия Холстинина.
Наталия Холстинина: Проект федерального бюджета по предложенной методологии стал самым непрозрачным из всех рассмотренных бюджетных документов. Вызывает такое, может быть, некоторое удивление, потому что проект бюджета - это один из главных документов, выпускаемых в течение года. Основные параметры федерального бюджета на предстоящий год становятся известны общественности еще весной. В последние годы это широко освещается во всех средствах информации.
Татьяна Вольтская: Что же тогда повлияло на снижение индекса открытости бюджета?
Наталья Холстинина: Прежде всего, это вопросы, касающиеся оценки доходов и расходов предыдущих и последующих лет. В соответствии с формой федерального бюджета, которая у нас есть, эти оценки в бюджет не утверждаются. А очень много вопросов касалось именно этой оценки доходов и расходов. Именно ответы отрицательные на эти вопросы и привели к снижению индекса.
Татьяна Вольтская: Еще один вопрос, оказавший большое влияние на снижение индекса открытости, - это так называемые засекреченные статьи расходов. Они в России составляют 12 процентов, тогда как установленная оптимальная цифра - это 1 процент и ниже. Отсутствует в федеральном бюджете и информация о будущих обязательствах. Все это говорит о том, что в России пока слабые возможности общественного участия в бюджетном процессе.
Дмитрий Казнин: Сегодня у нас в студии Татьяна Виноградова, кандидат политических наук, директор программ Санкт-Петербургского гуманитарного политологического центра "Стратегия". Мы поговорим о российском федеральном бюджете, насколько он прозрачен для граждан России и, в принципе, для всего мира.
Сначала, наверное, следует объяснить, что такое индекс прозрачности бюджета, что кроется за этими, достаточно незнакомыми широкой публике словами.
Татьяна Виноградова: Вообще эта идея появилась достаточно давно с точки зрения такого исследования, еще в 2002 году. И идея появления индекса, в принципе, не нова, потому что существует много различных индексов - индекс политических прав и свобод "Фридом Хаус", индекс свободы прессы "Журналисты без границ", индекс восприятия коррупции "Трансперенси Интернешнл" и так далее. Для чего эти все индексы нужны? Они дают сравнительное сопоставление между странами, чтобы была возможность куда-то развиваться, чтобы понимать, что эти страны чуть впереди, и в чем они впереди, в чем они дают больше каких-то возможностей своим гражданам. И, таким образом, все эти оценочные вещи - это своеобразный мониторинг независимых организаций, неправительственных организаций за деятельностью органов власти или политических институтов. А это дает возможность для нахождения таких пробелов, проблемных зон, болевых точек, где нужно делать определенные реформы. Международный бюджетный проект - это такая авторитетная международная организация, которая объединяет исследователей по всему миру, существует с 1997 года. И сеть, которая состоит из бюджетных групп, несколько представителей этой сети встречались несколько раз на различных семинарах, конференциях и обсуждали, как же можно объединить свои усилия. И в 2002 году, где 31 представитель из различных стран мира встретился на таком рабочем совещании, был достигнут консенсус о том, что можно провести такие сравнительные сопоставления и получить индекс открытости бюджета. Индекс открытости бюджета дает полную практическую информацию для оценки, насколько доступна информация по семи ключевым бюджетным документам в различных странах мира. Вот в 60 странах была проведена такая оценка, и 18 октября 59 неправительственных организаций - к сожалению, Китай незадолго до этого вышел - объявили о таких результатах.
Дмитрий Казнин: Интересно, Россия в каком положении оказалась среди этих 59 стран. Какие страны оказались наиболее открытыми, какие наименее?
Татьяна Виноградова: Я не могу сказать, что Россия оказалась в каком-то очень плохом положении. Россия - такой середнячок, Россия набрала по индексу открытости бюджета, а я напоминаю, что это предполагает ответы на 91 вопрос из 122 вопросов анкеты, Россия набрала 47 процентов из 100 по индексу открытости бюджета. Также еще шкалировался и доступ к каждому из семьи основных бюджетных документов. Вот такой же рейтинг по основному индексу у Болгарии, Шри-Ланки, у Кении - 48 процентов, у Пакистана, Папуа - Новая Гвинея - 51 процент, у Индии - 52 процента. Лидер по степени открытости - это Франция, она набрала 89 процентов из 100. Видите, даже здесь есть место для совершенствования. И на втором месте Великобритания - 88 процентов. Что интересно, все задают вопрос о США, на каком они месте, - на 6-м месте, индекс - 81 процент.
Дмитрий Казнин: В России очень часто звучат голоса не верящих в подобные опросы и подобные результаты людей, которые говорят о том, что все это подтасовано. Насколько можно доверять подобным исследованиям?
Татьяна Виноградова: Вообще, любая методология любого мониторинга, будь то внутренний бюджетный мониторинг, который у нас осуществляется, будь то внешний мониторинг, - это сложная разработанная методология, допускающая определенные допущения. То есть мы выбираем определенные критерии, по которым мы сравниваем процессы, и замеряем процессы. Вот таким инструментом мониторинга в индексе открытости бюджета был выбран опросник, анкета, которая состояла из 122 вопросов, и ответы на 91 вопрос оценивали доступ общественности к бюджетной информации, а остальные вопросы покрывали возможности ключевых государственных институтов выполнять административные расчеты и осуществлять внешний аудит. Также в этой анкете, что немаловажно, были заложены возможности для общества участвовать в общественных дебатах, в общественных обсуждениях бюджета, что, например, отсутствует в таких общепринятых руководствах и требованиях к финансовому управлению, как кодекс надлежащей практики в финансовой сфере Международного валютного фонда, и такое же руководство есть у Организации экономического сотрудничества и взаимодействия.
Дмитрий Казнин: Еще один момент хотел бы уточнить. Как давно стало возможным получать доступ общественности к такому документу, как бюджет?
Татьяна Виноградова: Очень интересный вопрос. Наверное, всего лишь лет 10, как в странах организации гражданское общество и общественность стали постепенно получать все больше и больше информации о бюджете. Раньше о том, что общественность можно привлекать к обсуждению бюджета, даже речи быть не могло. Может быть, лидер в этом вопросе, в общественных обсуждениях бюджета на федеральном уровне - это Соединенные Штаты. В 1982 году, когда был объявлен новый следующий бюджет, Рейган объявил, что увеличиваются социальные расходы, а Центр по бюджету и политическим приоритетам посмотрел бюджет, получил доступ к информации, по своим каналам еще тогда, и увидел, что это совсем не так, это заявление голословное, а увеличиваются расходы на оборону. И вот в этот момент у Центра по бюджету и политическим приоритетам появилась идея анализировать бюджет, допускать к информации общественность, чтобы она проверяла, насколько политическое заявление о бюджете, соответствует реальным фактам.
Дмитрий Казнин: Есть страны, которые не дают возможности смотреть свой бюджет?
Татьяна Виноградова: Да, в десяти странах государственный бюджет - это закрытая книга. Это Боливия, Никарагуа, Нигерия, Марокко, Монголия, Египет, Буркина-Фасо, Чад, Ангола и Вьетнам.
Дмитрий Казнин: К нам поступают телефонные звонки. Здравствуйте.
Слушатель: Здравствуйте. Как известно, 25 октября президент Путин будет отвечать на вопросы граждан. У вас не появилась идея в голове послать ему свой вопрос насчет бюджета? Может быть, он бы удовлетворил ваше любопытство.
Татьяна Виноградова: Большое спасибо. Это очень интересная идея, мы обязательно направим ему вопрос. Но что касается доступа к бюджетной информации, это, конечно, входит в определение "общественно-доступная информация", когда по запросу могут предоставить любые документы и любую сопутствующую документацию. Еще общественно-доступная информация, особенно что касается бюджета, обладает такой характеристикой, как своевременность. Как известно, необходимо всю информацию для анализа, для того, чтобы подготовить определенные рекомендации, обзор этой информации, получать своевременно. Насколько своевременно может быть такой метод получения информации, как звонки Путину во время того, когда он доступен всем гражданам, у меня возникает определенный вопрос. Хотя это тоже вариант, например, общения с властью.
Дмитрий Казнин: Мы говорим об индексе открытости бюджета, об исследовании, которое было проведено в 60 странах. Россия там получила 47 процентов из 100 возможных, и оценивалась открытость бюджета по семи ключевым документам. Если можно, подробнее об этом.
Татьяна Виноградова: Обязательно во всех странах, это общепринятое начало финансового менеджмента, принятое Россией в том числе, должны быть доступны общественности, и информация в этих документах должна быть доступна для широкого освещения, семь ключевых бюджетных документов: бюджетное послание, проект бюджета и сопутствующая бюджетная документация, потому что иначе проект не имеет смысла, гражданский бюджет... Это очень интересный документ, адаптированная версия для граждан. Потому что, скажем, только в Петербурге один бюджет составляет 93 тома, поэтому граждане просто не в состоянии разобраться во всем этом массиве цифр, поэтому международной практикой принято такое понятие, как гражданский бюджет. Четвертый документ - это текущие отчеты России, это ежемесячные отчеты, пятый - это полугодовой обзор или отчет, следующий документ - годовой отчет и последний документ - аудиторский отчет, у нас это отчет Счетной палаты. Вот если интересно, я могу осветить, сколько Россия набрала по всем этим индексам.
Российский проект бюджета обеспечивает граждан минимальной информацией, в шкале индекса у него 34 процента. Негативно повлияло на оценку отсутствие так называемого гражданского бюджета и общественных слушаний в 2005 году, а также то, что отсутствует в предоставляемом проекте бюджета информация о расходах за предшествующие года, классифицированная по ведомственной экономической функциональной структуре. Там еще много таких деталей, которые не предоставляются. С одной стороны, я не думаю, что это какой-то очень злой умысел. Мне кажется, что это просто недоработка форм предоставления проекта бюджета. Но вместе с тем то, по каким формам он предоставляется, общественности и заинтересованным сторонам невозможно оценить, каков же нынешний проект бюджета по сравнению с предыдущим. То есть, насколько по ведомствам что-то было выполнено, то есть что там с целевыми программами и так далее.
Россия предоставляет хорошую информацию в своих ежемесячных отчетах, а набрала 89 процентов, можно считать, что это очень хорошая информация. У Болгарии, Перу, Южной Африки и Соединенных Штатов 100 процентов, то есть они здесь лидируют. Годовые отчеты в России готовятся своевременно, 50 процентов набрала Россия и 100 процентов по годовым отчетам только у Словении, у Франции, которая уже лидер по индексу, 97 процентов, Соединенных Штатов - 77, Индии - 37, и ноль процентов у таких стран, как Азербайджан, Нигерия, Турция и Уганда.
В то время как Россия делает публичными аудиторские отчеты, отчеты Счетной палаты, она не предоставляет информацию, были ли успешно выполнены рекомендации по этим отчетам. 83 процента набрала Россия по аудиторским отчетам, 100 процентов у Соединенных Штатов, Новой Зеландии, Польши, Словении и Южной Африки, ноль процентов у таких стран, как Алжир, Египет, Марокко, Вьетнам. В шкале индекса по России у бюджетного послания (еще один очень важный документ) 67 процентов, это тоже достаточно высокий показатель. 100 процентов у таких стран, как Бразилия, Франция, Кения, Новая Зеландия, Польша, Швеция. Такие страны, как, к примеру, Боливия, Чад, Чехия, Индия, Мексика, Норвегия, даже Соединенные Штаты, вообще не выпускают бюджетного послания.
Дмитрий Казнин: А про гражданский бюджет Россия выпускает?
Татьяна Виноградова: Россия не выпускает гражданский бюджет в том понимании, которое принято в методологии опросника по оценке открытости. Но Россия выпускает краткий вариант бюджета и что касается гражданского бюджета, в Санкт-Петербурге есть такая практика подготовки документов адаптированного бюджета, который рассылается по определенным спискам, он доступен в библиотеках и доступен на web -сайте комитета финансов. Во многом это связано с тем, что Петербург входил в программу реформирования региональных финансов, которая проводилась несколько лет назад и сотрудники комитета и центр "Стратегия" сотрудничал в тот момент с комитетом финансов и очень рекомендовал, что должен быть такой документ, адаптированная версия бюджета, чтобы она была доступна для понимания граждан. Там есть таблица, там есть формы, там есть графики такие, диаграммы, по которым видно, вот это на социальную часть, это на инфраструктуру.
Дмитрий Казнин: Наверное, тут еще следует сразу делать опрос социологический, интересно ли гражданам России читать было бы адаптированные версии бюджета. Потому что, я думаю, скептики скажут, что адаптированный вариант, что не адаптированный - большинству граждан интересен не будет.
Татьяна Виноградова: Вопрос доступа к информации несколько более широкий, чем вопрос интереса граждан к это информации. Такой доступ должен быть. Потому что существуют различные организации граждан. Например, сейчас очень актуальная тема, она звучала в новостях, по кольцевой автодороге, западному скоростному диаметру. То есть федеральные инвестиционные проект, на которые тратятся федеральные деньги, местные деньги. Какие налоги пойдут в петербургский бюджет от реализации этих проектов? И стоят эти проекты того, что на них тратится, для граждан, с точки зрения граждан? Понятно, что обычный гражданин, который озабочен перемещением своего гаража и ждет 3,5 тысячи долларов от петербургской администрации на компенсацию, он не будет интересоваться такими макроэкономическими параметрами. Но те адвокаты, те организации общественные, которые берутся за защиту интересов граждан, они могли бы проанализировать и показать несопоставимость издержек на инвестиционные проекты сейчас и в последующем.
Дмитрий Казнин: Насколько я знаю, интересные цифры были получены о секретных каких-то процентах, которые закладываются в бюджет в России именно.
Татьяна Виноградова: Это был всего лишь один вопрос из 120 вопросов анкеты, вопрос о том, какой процент, объем средств проходит по секретным статьям. В российском бюджете такой процент составляет 13 процентов. А наилучшую оценку по общепринятым началам можно получить, когда такой процент составляет единицу, а наихудшую уже при 8 процентах.
Дмитрий Казнин: Если сравнивать, в других странах какова эта цифра?
Татьяна Виноградова: В других странах около 8 процентов.
Дмитрий Казнин: То есть больше не бывает, только Россия лидирует?
Татьяна Виноградова: Не буду сейчас здесь фантазировать, заполненные анкеты представлены в Интернете, можно открыть анкеты по всем странам, которые участвовали в исследовании, по всем 59 странам, и посмотреть, какой процент по засекреченным статьям есть в других странах.
Дмитрий Казнин: Мы говорили о методологии. Я думаю, стоит еще два слова сказать на эту тему.
Татьяна Виноградова: Я еще хотела сказать, что это исследование запланировано не как разовое такое и получение информации, то, что сейчас. Это исследование мониторинговое, этот индекс будут получать каждые два года. Следующее исследование, которое Международный бюджетный проект будет проводить, оно пройдет в 2008 году. А это исследование, по которому сейчас мы представляем индекс, оно прошло с мая по октябрь 2005 года. То есть те изменения, которые произошли с октября 2005 года, они не учтены в этом индексе, это нужно учитывать.
Что касается самой методологии. Разработка и тестирование инструмента мониторинга, этого опросника, проводилась очень тщательно и задолго до того, как сама идея появилась, проводился ряд исследований. Например, центром "Стратегия" проводилось исследование прозрачности бюджетного процесса и общественного участия в субъектах Федерации, в муниципальных образованиях России. То есть мы проводили в Сахалинской области, Южно-Сахалинске, Самарской области, Калининградской, Ленинградской, Санкт-Петербурге и в ряде муниципалитетов, потом все это сравнивали. А затем институт демократии в Южной Африке, есть такая организация, очень авторитетная во всех странах Африки, она проводила исследования прозрачности бюджета и общественного участия в пяти африканских странах. В Латинской Америке проводил сравнение 10 стран мексиканский центр исследования и анализов "Фундар" и получил латиноамериканский индекс прозрачности бюджета. Вот на всех этих примерах и на том, что инструмент мониторинга, опросник первоначально тестировался на применимость к странам с хорошо развитой бюджетной системой, как, например, Россия, и построен сам опросник. То есть первый раунд тестирования проходил в 2003 году, 10 стран участвовали в этом тестировании, в 2004 году в 36 странах проходило такое исследование.
Содержание опросника по открытости бюджета состоит из трех секций. Первая секция - это таблица, которая представляет информацию по распространению бюджетных данных. Я вам показывала перед нашей передачей, там есть такая таблица, по которой совершенно наглядно видно, какой документ представляется, в какие сроки, доступен он или нет и это очень удобно, потому что организации гражданского общества, заинтересованные группы могут, посмотрев на этот опросник, понять, где нужно делать какие-то усовершенствования, что можно требовать, где вносить какие-то юридические, законодательные коррективы.
Секция вторая представляет годовые предложения по бюджету в области законодательства, а также доступности этой информации. И третья секция представляет каждую из стадий бюджетного процесса. А критерий, который используется для оценки, основывается на общепринятых началах, относящихся к общественному и финансовому менеджменту, который зафиксирован в документах. Документы, принятые в международной практике, как Кодекс надлежащей практики по обеспечению финансовой прозрачности Международного валютного фонда и Оптимальные подходы государств - членов УСР к обеспечению прозрачности государственного бюджета.
Дмитрий Казнин: Если говорить о бюджете, я думаю, следует поговорить о том, что в Петербурге недавно были проведены общественные слушания по бюджету города.
Татьяна Виноградова: Да, утверждают даже, что эти общественные слушания прошли впервые в России, можно считать, что это первый опыт такого рода общественных слушаний.
Дмитрий Казнин: Это, наверное, в любом случае плюс для города, да, наверное, для страны в целом, несмотря даже на то, что были какие-то и накладки. Что вы можете сказать по этому поводу? Насколько действительно все прошло так, как должно было бы пройти?
Татьяна Виноградова: 12 октября состоялись общественные слушания по бюджету Санкт-Петербурга, который внесен в Законодательное собрание и через неделю, 17 октября, был принят уже в первом чтении. Конечно, эти общественные слушания нельзя назвать совершенными. Существует очень много критики и вопросов к этим общественным слушаниям. Я могу действительно сказать, что они были неподготовленными, подготовленными недостаточно. Во-первых, не было еще заключения Контрольной счетной палаты на проект бюджета, который вносится. Та общественность, которая была приглашена, у нее не было возможности полноценно выступить. И за два часа в зале, где было 150 представителей, удалось задать вопросы только депутатам в основном, такие серьезные вопросы, и представители бизнеса задавали вопросы в основном по инвестиционным проектам, по городским гарантиям. Но при всем при этом, при всех тех недостатках, которые отмечаются, общественные слушания, проводящиеся в Петербурге, по закону, то есть это год назад депутаты приняли поправку к уставу города, что должны проводиться общественные слушания по бюджету. Это очень положительная практика, которая развивает культуру общественных дебатов. То есть, где мы будем знать, например, что через год состоятся такие общественные слушания, мы с другими неправительственными организациями можем обратиться (я надеюсь, что они тоже к нам обратятся) в отдел общественных связей Законодательного собрания и уже заранее, за год, готовить эту процедуру с тем, чтобы они прошли качественно и полноценно. То есть заранее требовать доступа к информации, чтобы сделать свои независимые, неправительственные заключения на выносимый проект бюджета, и настаивать на каких-то изменениях, поправках в бюджет. Это хорошая практика.
Дмитрий Казнин: По вашему мнению, следовало ли бы делать индекс открытости, индекс прозрачности бюджета внутренних, местных, внутри страны или это уже лишнее, если есть, например, индекс прозрачности бюджета страны.
Татьяна Виноградова: Вы знаете, очень сильно отличается бюджетирование на федеральном уровне и внутри страны. Действительно разные определяющие факторы, что на практике совершенно по-разному устроена даже политическая система. А вот этот индекс федеральный, он замерял не то, что в документах, а то, что происходит на практике. Поэтому в России на практике в разных регионах может быть все совершенно по-разному. Такой замер дал бы возможность для оценки и для совершенствования бюджетных процессов в регионах. Это наша новая идея. Центр "Стратегия" сейчас задумывает такой проект адаптации вот этого исследования, этой методологии к региональному уровню и, может быть, даже уровню местного самоуправления. Мы будем пытаться провести такое исследование и давать рекомендации органам власти на местном уровне.
Дмитрий Казнин: Наверное, резонный вопрос был бы, что это дает вообще, этот индекс, я имею в виду на уровне все-таки мировом? То есть кроме практических каких-то вещей, о которых мы сегодня упоминали в программе, в целом в глобальном смысле?
Татьяна Виноградова: Для кого?
Дмитрий Казнин: Собственно, для тех же стран, которые участвуют в этом, в принципе для мирового сообщества.
Татьяна Виноградова: Понимаете, бюджет - это самый главный документ страны, то есть один из самых главных. Мне кажется, он самый главный. Бюджет - документ политический, который нельзя принять как оптимальный баланс расходов и доходов, он все равно будет политическим. То есть в бюджете есть постоянная игра различных интересов. Чем более он будет открыт, тем более он будет сбалансирован. Это с точки зрения интересов самих граждан, которые живут в стране, это с точки зрения тех групп интересов, которые существуют в стране, с точки зрения международной. Естественно, сейчас, во время глобализированного существования всех стран, важно понимать, что у нас делается у соседа. И когда ведется международная торговля, ведутся очень крупные соглашения, важно понимать, может ли бюджет страны дать определенные гарантии на какие-то инвестиционные проекты, на утверждение каких-то договоров. Это важно как для России, знать, что у нас в Азербайджане, в Грузии, в Казахстане, для нас это очень важно - получить вот этот индекс. Точно так же, как и для Украины, Белоруссии очень важно понимать, где и в чем непрозрачна Россия. Это очень ценная информация.
Еще один пример хочу привести. Центр "Стратегия" проводил, как я уже говорила, оценку прозрачности и общественного участия в субъектах Федерации, и на местном уровне в России в 2000-2002 годах. Нами был разработан опросник, еще который предварял этот индекс открытости бюджета, национального бюджета. Когда мы провели эти исследования, сделали выводы, проанализировали наши результаты и стали представлять его органам власти, на этот опросник появился огромный спрос в субъектах Федерации, в частности в Петербурге мы даже сотрудничали с Комитетом финансов, готовили им предложение по открытости бюджета, в различных других субъектах Федерации, где просили, дайте нам этот опросник. Это для нас как такой чек-лист, то есть проверочный листок, некий такой текст, некий критерий оценки нашей деятельности, то есть мы тоже должны с чем-то сравнивать, с какими-то критериями. Вот этот наш опросник разошелся, как проверочный документ, хорошо ли у них идет бюджетный процесс, нужно ли принимать какие-то еще документы.
Дмитрий Казнин: Если, например, отбросить индекс прозрачности, имеют же страны возможность доступа к бюджетным документам друг друга?
Татьяна Виноградова: Да, конечно, имеют. Это Интернет, это запрос, это представительства организаций различных. Например, российский бюджет очень полноценно представлен в Интернете, на сайте Минфина, на сайте Счетной палаты, все отчеты есть, все проекты, все предоставляется. Я, когда говорю об индексе 47 процентов, речь идет о полноте и своевременности этой информации. А если так ретроспективно анализировать этот бюджет, то можно все получить с сайтов.
Дмитрий Казнин: Спасибо.
