Почему - несмотря на многочисленные попытки административных реформ и ужесточение методов управления - Кремлю не удается добиться стабильности и решения социальных проблем на Северном Кавказе? Об этом в интервью Радио Свобода рассказал эксперт по проблемам административного управления, доктор политологических наук, директор проектного центра "Геликс" Григорий Голосов.
Правильный вопрос состоит в том, каким образом будут сочетаться собственные инициативы этого региона, отраженные в его политическом устройстве, с теми механизмами контроля, которые у федерального центра, конечно, всегда будут. В какой мере сами механизмы управления этих регионов должны отличаться от того, что мы наблюдаем во всех остальных регионах России.
- А сейчас эти механизмы отличаются, на ваш взгляд?
- Сейчас они, естественно, не отличаются, поскольку с момента прихода Владимира Путина к власти последовательно проводилась политика унификации управления всеми регионами. В регионах избираются на несвободных и нечестных выборах законодательные собрания и фактически назначаются губернаторы. Можно ли изменить эту ситуацию, и предоставить регионам Северного Кавказа возможность управляться каким-то иным способом? На первый вопрос с конституционной точки зрения можно ответить, что - да, Конституция 1993 года устанавливает такую возможность. Более того, эта возможность именно применительно к Северному Кавказу в течение длительного времени реализовывалась. К примеру, в Дагестане в отличие от всех остальных регионов России никогда не выбирались губернаторы. Там всегда существовала политическая система, которая прямых губернаторских выборов не предусматривала. Другой вопрос, однако, состоит в том, нужно ли предоставлять этим регионам такие возможности. Казалось бы с общедемократической точки зрения это прекрасно, когда регионы в федерации сами устанавливают основные правила игры у себя. К сожалению, такая картина исходит из неправильного, на мой взгляд, представления о том, что регионы, если их представить самим себе, выберут именно демократические формы правления. Это вряд ли. Более того, если в регионах существуют какие-то политические монополии, то в случае, если они будут избирать сами для себя форму правления, эти монополии только укрепятся. Какой была бы, допустим, Конституция Чечни, если бы только от Чечни зависело ее содержание? Вполне возможно, что помимо всяких общих фраз о демократии и правах человека, эта Конституция состояла бы из одной статьи - вся власть в Чечне принадлежит Рамзану Кадырову. Для реального управления Чечней этого было бы достаточно.
- Речь идет только о том, что Москва ужесточает свой контроль над деятельностью регионов? Или все-таки есть какая-то попытка создать какую-то гибкую систему взаимоотношений?
- Я такой попытки не вижу. Такая попытка, если бы она предпринималась, противоречила бы основным направлениям деятельности путинского режима. Да, они чувствуют, что со стороны Северного Кавказа исходит большая угроза, чем со стороны остальных регионов. Однако вывод, который делается из этого российскими властями, состоит в том, что нужно их более жестко контролировать в рамках тех же управленческих параметров в целом, которые действуют по отношению ко всем регионам, но только несколько более жестко.
- Насколько эта политика эффективная?
- Я не нахожу ее эффективной. Дело в том, что в том же самом Дагестане не случайно ведь существовал порядок, при котором просто-напросто не было единоличного правителя, не было того самого губернатора выборного или назначенного. Там существовала система, в рамках которой происходило согласование интересов различных этнических и иных кланов, которые существуют в Дагестане. И более или менее все устраивалось таким образом, что там, конечно, не было при этой прежней системе особенной демократии, но, по крайней мере, там не было и того размаха насилия, которое существует сейчас. Потому что очень многие вопросы между кланами разрешались на этапе формирования власти. Примерно такая система вероятно была бы нужна и большинству регионов Северного Кавказа. Система, которая позволяла бы на этапе формирования власти в большей степени учитывать различные клановые интересы, способствовала бы снижению уровня насилия. А это, насколько я понимаю, даже для Кремля сейчас на Северном Кавказе является приоритетом.
- За те века, которые Россия бьется со своей собственной властью на Северном Кавказе, был ли период, когда была хотя бы попытка проведения какой-то относительно хотя бы эффективной реальной управленческой реформы? Или никогда этого не было?
- Я считаю, что советская система управления на Северном Кавказе была достаточно эффективна. Понятно, что она была в значительной мере связана с применением насилия и угроз насилия, но, по крайней мере, насилия на уровне самого общества не наблюдалось в тех масштабах, которые стали наблюдаться в постсоветских условиях. Более того, я полагаю, что некоторые управленческие решения 90-х годов и начала прошлого десятилетия были достаточно эффективными. Не нужно видеть так ситуацию, что Северный Кавказ - это такая абсолютно провальная зона для России, которая с неизбежностью будет создавать проблемы. Возможно есть регионы, которые можно квалифицировать таким образом. Но в то же время, допустим, я не вижу никаких особых причин для того, чтобы Дагестан был такой систематической проблемой для РФ, какой он является сейчас. Вот это является продуктом недостатков в системе регионального управления.
- Означает ли сказанное вами, что Александр Хлопонин, относительно новый назначенец Кремля на Северном Кавказе с большими властными полномочиями, обречен при условии продолжения той же политики на неудачу?
- Скорее - да, чем - нет. Потому что тут нужны все-таки несколько более кардинальные решения, чем просто закручивание гаек и вливание денег в эти регионы. И то, и другое мы пробовали уже давно - не помогает. Нужно найти оптимальную схему для управления этими регионами. Моя единственная оговорка состояла бы в том, что вполне возможно следовало бы начать поиск этой схемы не целевым образом для Северного Кавказа, а попытаться нащупать какое-то общероссийское решение, которое было бы, с одной стороны, оптимальным, а, с другой стороны, достаточно гибким и позволило бы интегрировать особенности северокавказских регионов в российскую государственность. Я эту проблему совершенно не вижу как непреодолимую. Согласовательные механизмы между интересами различных кланов вполне возможны, например, в рамках парламентской или квазипарламентской системы управления регионами. Я не вижу, почему эту практику нельзя было бы распространить не только на весь Северный Кавказ, но и на всю Россию. Российские лидеры любят рассуждать о том, что парламентская система была бы катастрофой для России. Я не вижу этому никаких подтверждений в региональной практике. Напротив, я нахожу, что только за счет повышения роли законодательных собраний в регионах, превращение их в реальные площадки согласований интересов внутрирегиональных элит можно было бы создать систему управления, которая блокировала бы наиболее экстремальное проявление конфликтов. Эта система необязательно была бы демократической. Старый Дагестан без прямого назначения лидера не был демократией. Там все вопросы между элитами решались за закрытыми дверями. И когда дело доходило до выборов, то избирали только тех, кого нужно было. Но, по крайней мере, этот процесс согласования позволял блокировать экстремальные проявления насилия. И это было хорошо. Я полагаю, что если бы такая схема была найдена сейчас, то это принесло бы больший эффект, чем государственное насилие.
Этот и другие важные материалы из итогового выпуска программы "Время Свободы" читайте на странице "Подводим итоги с Андреем Шарым"
Правильный вопрос состоит в том, каким образом будут сочетаться собственные инициативы этого региона, отраженные в его политическом устройстве, с теми механизмами контроля, которые у федерального центра, конечно, всегда будут. В какой мере сами механизмы управления этих регионов должны отличаться от того, что мы наблюдаем во всех остальных регионах России.
- А сейчас эти механизмы отличаются, на ваш взгляд?
- Сейчас они, естественно, не отличаются, поскольку с момента прихода Владимира Путина к власти последовательно проводилась политика унификации управления всеми регионами. В регионах избираются на несвободных и нечестных выборах законодательные собрания и фактически назначаются губернаторы. Можно ли изменить эту ситуацию, и предоставить регионам Северного Кавказа возможность управляться каким-то иным способом? На первый вопрос с конституционной точки зрения можно ответить, что - да, Конституция 1993 года устанавливает такую возможность. Более того, эта возможность именно применительно к Северному Кавказу в течение длительного времени реализовывалась. К примеру, в Дагестане в отличие от всех остальных регионов России никогда не выбирались губернаторы. Там всегда существовала политическая система, которая прямых губернаторских выборов не предусматривала. Другой вопрос, однако, состоит в том, нужно ли предоставлять этим регионам такие возможности. Казалось бы с общедемократической точки зрения это прекрасно, когда регионы в федерации сами устанавливают основные правила игры у себя. К сожалению, такая картина исходит из неправильного, на мой взгляд, представления о том, что регионы, если их представить самим себе, выберут именно демократические формы правления. Это вряд ли. Более того, если в регионах существуют какие-то политические монополии, то в случае, если они будут избирать сами для себя форму правления, эти монополии только укрепятся. Какой была бы, допустим, Конституция Чечни, если бы только от Чечни зависело ее содержание? Вполне возможно, что помимо всяких общих фраз о демократии и правах человека, эта Конституция состояла бы из одной статьи - вся власть в Чечне принадлежит Рамзану Кадырову. Для реального управления Чечней этого было бы достаточно.
- Речь идет только о том, что Москва ужесточает свой контроль над деятельностью регионов? Или все-таки есть какая-то попытка создать какую-то гибкую систему взаимоотношений?
- Я такой попытки не вижу. Такая попытка, если бы она предпринималась, противоречила бы основным направлениям деятельности путинского режима. Да, они чувствуют, что со стороны Северного Кавказа исходит большая угроза, чем со стороны остальных регионов. Однако вывод, который делается из этого российскими властями, состоит в том, что нужно их более жестко контролировать в рамках тех же управленческих параметров в целом, которые действуют по отношению ко всем регионам, но только несколько более жестко.
- Насколько эта политика эффективная?
- Я не нахожу ее эффективной. Дело в том, что в том же самом Дагестане не случайно ведь существовал порядок, при котором просто-напросто не было единоличного правителя, не было того самого губернатора выборного или назначенного. Там существовала система, в рамках которой происходило согласование интересов различных этнических и иных кланов, которые существуют в Дагестане. И более или менее все устраивалось таким образом, что там, конечно, не было при этой прежней системе особенной демократии, но, по крайней мере, там не было и того размаха насилия, которое существует сейчас. Потому что очень многие вопросы между кланами разрешались на этапе формирования власти. Примерно такая система вероятно была бы нужна и большинству регионов Северного Кавказа. Система, которая позволяла бы на этапе формирования власти в большей степени учитывать различные клановые интересы, способствовала бы снижению уровня насилия. А это, насколько я понимаю, даже для Кремля сейчас на Северном Кавказе является приоритетом.
- За те века, которые Россия бьется со своей собственной властью на Северном Кавказе, был ли период, когда была хотя бы попытка проведения какой-то относительно хотя бы эффективной реальной управленческой реформы? Или никогда этого не было?
- Я считаю, что советская система управления на Северном Кавказе была достаточно эффективна. Понятно, что она была в значительной мере связана с применением насилия и угроз насилия, но, по крайней мере, насилия на уровне самого общества не наблюдалось в тех масштабах, которые стали наблюдаться в постсоветских условиях. Более того, я полагаю, что некоторые управленческие решения 90-х годов и начала прошлого десятилетия были достаточно эффективными. Не нужно видеть так ситуацию, что Северный Кавказ - это такая абсолютно провальная зона для России, которая с неизбежностью будет создавать проблемы. Возможно есть регионы, которые можно квалифицировать таким образом. Но в то же время, допустим, я не вижу никаких особых причин для того, чтобы Дагестан был такой систематической проблемой для РФ, какой он является сейчас. Вот это является продуктом недостатков в системе регионального управления.
- Означает ли сказанное вами, что Александр Хлопонин, относительно новый назначенец Кремля на Северном Кавказе с большими властными полномочиями, обречен при условии продолжения той же политики на неудачу?
- Скорее - да, чем - нет. Потому что тут нужны все-таки несколько более кардинальные решения, чем просто закручивание гаек и вливание денег в эти регионы. И то, и другое мы пробовали уже давно - не помогает. Нужно найти оптимальную схему для управления этими регионами. Моя единственная оговорка состояла бы в том, что вполне возможно следовало бы начать поиск этой схемы не целевым образом для Северного Кавказа, а попытаться нащупать какое-то общероссийское решение, которое было бы, с одной стороны, оптимальным, а, с другой стороны, достаточно гибким и позволило бы интегрировать особенности северокавказских регионов в российскую государственность. Я эту проблему совершенно не вижу как непреодолимую. Согласовательные механизмы между интересами различных кланов вполне возможны, например, в рамках парламентской или квазипарламентской системы управления регионами. Я не вижу, почему эту практику нельзя было бы распространить не только на весь Северный Кавказ, но и на всю Россию. Российские лидеры любят рассуждать о том, что парламентская система была бы катастрофой для России. Я не вижу этому никаких подтверждений в региональной практике. Напротив, я нахожу, что только за счет повышения роли законодательных собраний в регионах, превращение их в реальные площадки согласований интересов внутрирегиональных элит можно было бы создать систему управления, которая блокировала бы наиболее экстремальное проявление конфликтов. Эта система необязательно была бы демократической. Старый Дагестан без прямого назначения лидера не был демократией. Там все вопросы между элитами решались за закрытыми дверями. И когда дело доходило до выборов, то избирали только тех, кого нужно было. Но, по крайней мере, этот процесс согласования позволял блокировать экстремальные проявления насилия. И это было хорошо. Я полагаю, что если бы такая схема была найдена сейчас, то это принесло бы больший эффект, чем государственное насилие.
Этот и другие важные материалы из итогового выпуска программы "Время Свободы" читайте на странице "Подводим итоги с Андреем Шарым"
