Ирина Лагунина: В то время, как внимание прессы и экспертов по контролю над вооружениями сосредоточено на американо-российских переговорах об ограничении стратегических наступательных вооружений, вступивших в завершающую фазу, остается неопределенной судьба другого основополагающего документа – Договора об обычных вооружениях и вооруженных силах в Европе. Два с лишним года назад Россия приостановила выполнение своих обязательств по этому договору. О значении договора и возможных путях выхода из создавшегося положения шла речь на днях в дискуссии, организованной вашингтонским Институтом Брукингса. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан в ноябре 1990 года в Париже и вступил в силу спустя два года. Это было соглашение между двумя военно-политическими блоками – НАТО и Варшавским договором. Документ вводил ограничения на размещение сил и вооружений в Европе, устанавливал равновесие сторон. С ликвидацией Варшавского договора и расширением НАТО блоковая система безопасности в Европе исчезла. Из шести членов Варшавского договора пять стран вступили в НАТО, а шестой член распался на 15 независимых стран, из которых три присоединились к НАТО, а некоторые другие стремятся к этому. В соответствии с новыми политическими реалиями была разработана новая, адаптированная версия Договора, в которой вместо блоковых устанавливаются национальные и территориальные лимиты на размещение войск и вооружений. Адаптированный Договор был подписан в ноябре 1999 года в Стамбуле и сопровождался рядом дополнительных договоренностей. Россия, в частности, обязалась освободить от своего военного присутствия Молдавию и Грузию. В июле 2007 года Москва объявила, что приостанавливает для себя действие Договора. Главным аргументом российского правительства были планы размещения элементов американской системы противоракетной обороны в Польше и Чехии.
О значении Договора об обычных силах и нынешней ситуации вокруг него говорит Энн Витковски – высокопоставленный сотрудник государственного департамента США.
Энн Витковски: С нашей точки зрения, Договор об обычных вооруженных силах в Европе и связанные с ним меры безопасности стали опорой архитектуры неразделенной Европы, которую государства стремились построить с тех пор, как закончилась «холодная война», и до некоторой степени эта интеграция теперь может быть утрачена. Мы считаем, развал Договора может стать сигналом к возникновению новых разделительных линий. Союзники по НАТО полагают, что адаптированный Договор необходимо довести до исполнения, однако они увязывают его ратификацию с выполнением Россией политических обязательств, которые она взяла на себя в 1999 году одновременно с подписанием адаптированного договора – обязательств о выводе российских сил из Молдавии и российских военных баз из Грузии. Русские утверждают, что нынешний Договор отстал от событий, и его следует заменить адаптированным текстом 1999 года, который ратифицирован Россией, но не членами НАТО. Россия оспаривает увязку с Молдавией и Грузией.
Каково же положение на сегодняшний день? Россия приостановила выполнение Договора более двух лет назад, в декабре 2007-го, и Договор находится в опасности. США и их союзники продолжают выполнять свои обязательства, но попытки договориться о путях разрешения создавшейся ситуации, как представляется, зашли в тупик.
Такая ситуация не может длиться долго. Решат ли американские должностные лица, что договоренности по-прежнему отвечают интересам США и их союзников, или решат, что нет – в любом случае, США заинтересованы в том, чтобы определить дальнейшие шаги относительно Договора. И, разумеется, мы должны это сделать в тесном сотрудничестве с нашими союзниками, а в определенных случаях наши союзники должны играть ведущую роль. Контроль над вооружениями никогда не может быть самоцелью. Он возникает в определенном военно-политическом контексте и помогает решать коренные дилеммы посредством согласованных сторонами ограничений. Политики могут не соглашаться по вопросу о том, стоит ли в нынешней европейской обстановке спасать Договор, но необходимо обратиться к контексту, проанализировать его, чтобы понять, какие у нас есть варианты.
Владимир Абаринов: Энн Витковски напомнила, какие задачи решал Договор в то время, когда он был подписан.
Энн Витковски: Первоначальные цели Договора кое в чем весьма далеки от условий, которые мы имеем сегодня. Договор предоставил уникальную возможность устранить угрозу подавляющего превосходства Советского Союза и Варшавского пакта в обычных вооружениях в Европе - превосходства, которое в случае войны сделало бы маловероятной нашу победу. НАТО вряд ли одержала бы ее без обращения к ядерному оружию. Это превосходство выражалось в трех факторах: существенное численное преимущество во всех ключевых категориях обычных вооружений, снаряжения и личного состава; подавляющее доминирование советского оружия и вооруженных сил внутри Восточного блока; и наконец, географическое преимущество, особенно за счет войск, развернутых в Восточной Германии. Совершенно иная картина, чем то, что мы видим сегодня.
Владимир Абаринов: По оценке госдепартамента, договор доказал свою эффективность.
Энн Витковски: Я думаю, первоначальный Договор оказался весьма успешным. Он стал важным средством обеспечения предсказуемости и прозрачности в сфере обычных сил в период глубокой трансформации системы европейской безопасности, период, который начался после падения Берлинской стены, вывода советских вооруженных сил из Центральной и Восточной Европы, краха Варшавского пакта и, наконец, распада Советского Союза. Более 69 тысяч единиц боевой техники было уничтожено в соответствии с Договором. Более 55 тысяч инспекций было проведено в порядке обмена информацией.
Владимир Абаринов: Каковы дополнительные обязательства России по выводу войск и вооружений из сопредельных государств? Энн Витковски.
Энн Витковски: Ряд важных соглашений был достигнут параллельно с заключением адаптированного Договора в качестве составной части этой комплексной сделки. Эти соглашения касались российских войск в Грузии и Молдавии. Эти обязательства, помимо прочего, предусматривают, что Россия должна вывести свои силы из Молдавии, демонтировать две свои базы в Грузии и договориться о сроках закрытия двух оставшихся. До грузино-российского конфликта 2008 года Россия закрыла три из четырех своих баз в Грузии. Но несмотря на обязательство закрыть одну из баз, в Гудауте, к июлю 2001 года, российские силы там остались. Что касается Молдавии, то значительный объем военной техники и боеприпасов из Приднестровья выведен, но никаких дополнительных шагов с 2004 года не предпринималось, и российские силы там тоже остаются.
Владимир Абаринов: Такой представила ситуацию Энн Витковски, высокопоставленный сотрудник Госдепартамента США. Шерман Гарнетт, эксперт по контролю над вооружениями из Мичиганского университета, считает позицию Москвы в вопросе об обычных силах в Европе проявлением общей тенденции к пересмотру действующих договоренностей.
Шерман Гарнетт: Я думаю, Россия является одной из ревизионистских сил не только относительно Договора об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе, хотя она и не вышла из договора, а только приостановила его исполнение. Русские выглядят ревизионистами и в целом – в диалоге с Европейским Союзом, с НАТО, и это заставляет предполагать, что они хотели бы пересмотреть всю совокупность проблем европейской безопасности. По-моему, режим Путина считает, что российская дипломатия была не на высоте в 90-е годы, и от некоторых из ныне действующих обязательств они хотели бы избавиться или, по крайней мере, пересмотреть их сегодня заново.
Владимир Абаринов: Шерман Гарнетт считает, что начинать переговоры заново гораздо труднее, нежели адаптировать существующие договоренности.
Шерман Гарнетт: Легко сказать: договор не пригоден к использованию, надо, наверно, начать сначала. Но люди, говорящие это, должны взвесить, что это значит – начать сначала. На обломках чего мы пытаемся построить новую систему безопасности? Мне кажется, нам стоило бы всерьез заняться поиском путей приспособления Договора, его трансформации - в конечном счете это лучше, чем наблюдать, как он превращается в обломки. Потому я считаю, что будет чрезвычайно сложно
начать с чистого листа или заново вступить в переговоры по всему набору мер прозрачности, заново устанавливать ограничения, особенно с учетом всех этих сложных географических обстоятельств.
Владимир Абаринов: Джек Макосланд из Пенсильванского университета призвал к поиску точек соприкосновения, учету интересов партнера.
Джек Макосланд: Контроль над вооружениями – это инструмент государственной политики. Это не задача, не цель, не итог. Это средство к достижению цели. Думаю, все мы можем вообразить сценарии, при которых более жесткий контроль над вооружениями способен сделать государство менее безопасным. Важно иметь в виду контекст. Это не альтруизм. Некоторые могут обсуждать вопросы контроля над вооружениями с моральной, этической, или альтруистической точки зрения, но в этой сфере господствует политика. Поэтому вопрос стоит так: отвечает это вашим национальным интересам или нет? С кем бы вы ни вели переговоры, вы должны определить, в чем состоит взаимный интерес. Существует ли поле общих интересов, где мы можем договориться? Для меня во многих отношениях это суть нашей дискуссии. В чем состоит взаимный интерес сегодня? Существовало ли в конце 80-х и начале 90-х годов уникальное стечение обстоятельств, позволившее заключить этот договор? Возможно ли реконструировать эти обстоятельства или перед нами новое сочетание взаимных интересов?
Владимир Абаринов: По словам Джека Макосланда, европейцы придают Договору об обычных силах гораздо большее значение, чем США, и имеют на это основания.
Джек Макосланд: Европейцы называют Договор об обычных силах «краеугольным камнем европейской безопасности». Со всем уважением к европейцам должен сказать, что они употребляют это выражение так давно, что оно уже превратилось в избитую фразу. Но мое общение с европейцами в последние несколько лет говорит о том, что их все еще преследует неотступный страх конфликта. Я думаю мы, американцы, слишком охотно теперь перескакиваем через тот факт, что Европа в течение XX века была континентом в состоянии войны, и смотрим на нее как на зону спокойствия. XX век в Европе начался войной на Балканах; войной на Балканах он и закончился. На территории Европы имели место две горячие войны и одна холодная, чреватая таким взрывом насилия, по сравнению с которым две предшествующие большие войны выглядят незначительными. И память об этом в сознании многих европейцев до сих пор жива. Кто-то будет доказывать, что контроль над вооружениями предотвратил конфликт, но в Европе твердо убеждены, что он всего лишь уменьшил вероятность конфликта. Там по-прежнему существуют определенные региональные трения, которыми они озабочены особенно. Возможно, некоторые не сознают это, но Дейтонские соглашения о мире на Балканах имеют приложение о контроле над вооружениями, которое представляет собой во многих отношениях копию Договора об обычных силах, и балканские страны выразили желание в какой-то момент присоединиться к большому Договору. Есть беспокойство по поводу напряженности на Кавказе между Азербайджаном и Арменией, которым Договор об обычных силах дает некоторые гарантии. И наконец, балтийские республики – они сейчас не входят в зону Договора, но хотели бы присоединиться к нему, если адаптированный вариант вступит в силу. Так что европейцев все это волнует. И конечно, их беспокоит вопрос о том, куда мы идем теперь, в XXI столетии, что означает перезагрузка или нормализация отношений с Российской Федерацией? Они явно волнуются, когда американо-российские отношения испытывают трудности. И это все в большей мере имеет отношение не только к проблемам безопасности, но и к вопросам экономики и энергетики. Вполне очевидно также, что для них сигнал тревоги прозвучал во время грузинской войны.
Владимир Абаринов: По общему мнению экспертов, Договор об обычных силах в Европе надо сохранить, пусть в измененном виде. Около двух лет назад страны НАТО передали России свои предложения, однако никакого конструктивного ответа не получили. Пришло время искать выход из тупика.
Владимир Абаринов: Договор об обычных вооруженных силах в Европе был подписан в ноябре 1990 года в Париже и вступил в силу спустя два года. Это было соглашение между двумя военно-политическими блоками – НАТО и Варшавским договором. Документ вводил ограничения на размещение сил и вооружений в Европе, устанавливал равновесие сторон. С ликвидацией Варшавского договора и расширением НАТО блоковая система безопасности в Европе исчезла. Из шести членов Варшавского договора пять стран вступили в НАТО, а шестой член распался на 15 независимых стран, из которых три присоединились к НАТО, а некоторые другие стремятся к этому. В соответствии с новыми политическими реалиями была разработана новая, адаптированная версия Договора, в которой вместо блоковых устанавливаются национальные и территориальные лимиты на размещение войск и вооружений. Адаптированный Договор был подписан в ноябре 1999 года в Стамбуле и сопровождался рядом дополнительных договоренностей. Россия, в частности, обязалась освободить от своего военного присутствия Молдавию и Грузию. В июле 2007 года Москва объявила, что приостанавливает для себя действие Договора. Главным аргументом российского правительства были планы размещения элементов американской системы противоракетной обороны в Польше и Чехии.
О значении Договора об обычных силах и нынешней ситуации вокруг него говорит Энн Витковски – высокопоставленный сотрудник государственного департамента США.
Энн Витковски: С нашей точки зрения, Договор об обычных вооруженных силах в Европе и связанные с ним меры безопасности стали опорой архитектуры неразделенной Европы, которую государства стремились построить с тех пор, как закончилась «холодная война», и до некоторой степени эта интеграция теперь может быть утрачена. Мы считаем, развал Договора может стать сигналом к возникновению новых разделительных линий. Союзники по НАТО полагают, что адаптированный Договор необходимо довести до исполнения, однако они увязывают его ратификацию с выполнением Россией политических обязательств, которые она взяла на себя в 1999 году одновременно с подписанием адаптированного договора – обязательств о выводе российских сил из Молдавии и российских военных баз из Грузии. Русские утверждают, что нынешний Договор отстал от событий, и его следует заменить адаптированным текстом 1999 года, который ратифицирован Россией, но не членами НАТО. Россия оспаривает увязку с Молдавией и Грузией.
Каково же положение на сегодняшний день? Россия приостановила выполнение Договора более двух лет назад, в декабре 2007-го, и Договор находится в опасности. США и их союзники продолжают выполнять свои обязательства, но попытки договориться о путях разрешения создавшейся ситуации, как представляется, зашли в тупик.
Такая ситуация не может длиться долго. Решат ли американские должностные лица, что договоренности по-прежнему отвечают интересам США и их союзников, или решат, что нет – в любом случае, США заинтересованы в том, чтобы определить дальнейшие шаги относительно Договора. И, разумеется, мы должны это сделать в тесном сотрудничестве с нашими союзниками, а в определенных случаях наши союзники должны играть ведущую роль. Контроль над вооружениями никогда не может быть самоцелью. Он возникает в определенном военно-политическом контексте и помогает решать коренные дилеммы посредством согласованных сторонами ограничений. Политики могут не соглашаться по вопросу о том, стоит ли в нынешней европейской обстановке спасать Договор, но необходимо обратиться к контексту, проанализировать его, чтобы понять, какие у нас есть варианты.
Владимир Абаринов: Энн Витковски напомнила, какие задачи решал Договор в то время, когда он был подписан.
Энн Витковски: Первоначальные цели Договора кое в чем весьма далеки от условий, которые мы имеем сегодня. Договор предоставил уникальную возможность устранить угрозу подавляющего превосходства Советского Союза и Варшавского пакта в обычных вооружениях в Европе - превосходства, которое в случае войны сделало бы маловероятной нашу победу. НАТО вряд ли одержала бы ее без обращения к ядерному оружию. Это превосходство выражалось в трех факторах: существенное численное преимущество во всех ключевых категориях обычных вооружений, снаряжения и личного состава; подавляющее доминирование советского оружия и вооруженных сил внутри Восточного блока; и наконец, географическое преимущество, особенно за счет войск, развернутых в Восточной Германии. Совершенно иная картина, чем то, что мы видим сегодня.
Владимир Абаринов: По оценке госдепартамента, договор доказал свою эффективность.
Энн Витковски: Я думаю, первоначальный Договор оказался весьма успешным. Он стал важным средством обеспечения предсказуемости и прозрачности в сфере обычных сил в период глубокой трансформации системы европейской безопасности, период, который начался после падения Берлинской стены, вывода советских вооруженных сил из Центральной и Восточной Европы, краха Варшавского пакта и, наконец, распада Советского Союза. Более 69 тысяч единиц боевой техники было уничтожено в соответствии с Договором. Более 55 тысяч инспекций было проведено в порядке обмена информацией.
Владимир Абаринов: Каковы дополнительные обязательства России по выводу войск и вооружений из сопредельных государств? Энн Витковски.
Энн Витковски: Ряд важных соглашений был достигнут параллельно с заключением адаптированного Договора в качестве составной части этой комплексной сделки. Эти соглашения касались российских войск в Грузии и Молдавии. Эти обязательства, помимо прочего, предусматривают, что Россия должна вывести свои силы из Молдавии, демонтировать две свои базы в Грузии и договориться о сроках закрытия двух оставшихся. До грузино-российского конфликта 2008 года Россия закрыла три из четырех своих баз в Грузии. Но несмотря на обязательство закрыть одну из баз, в Гудауте, к июлю 2001 года, российские силы там остались. Что касается Молдавии, то значительный объем военной техники и боеприпасов из Приднестровья выведен, но никаких дополнительных шагов с 2004 года не предпринималось, и российские силы там тоже остаются.
Владимир Абаринов: Такой представила ситуацию Энн Витковски, высокопоставленный сотрудник Госдепартамента США. Шерман Гарнетт, эксперт по контролю над вооружениями из Мичиганского университета, считает позицию Москвы в вопросе об обычных силах в Европе проявлением общей тенденции к пересмотру действующих договоренностей.
Шерман Гарнетт: Я думаю, Россия является одной из ревизионистских сил не только относительно Договора об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе, хотя она и не вышла из договора, а только приостановила его исполнение. Русские выглядят ревизионистами и в целом – в диалоге с Европейским Союзом, с НАТО, и это заставляет предполагать, что они хотели бы пересмотреть всю совокупность проблем европейской безопасности. По-моему, режим Путина считает, что российская дипломатия была не на высоте в 90-е годы, и от некоторых из ныне действующих обязательств они хотели бы избавиться или, по крайней мере, пересмотреть их сегодня заново.
Владимир Абаринов: Шерман Гарнетт считает, что начинать переговоры заново гораздо труднее, нежели адаптировать существующие договоренности.
Шерман Гарнетт: Легко сказать: договор не пригоден к использованию, надо, наверно, начать сначала. Но люди, говорящие это, должны взвесить, что это значит – начать сначала. На обломках чего мы пытаемся построить новую систему безопасности? Мне кажется, нам стоило бы всерьез заняться поиском путей приспособления Договора, его трансформации - в конечном счете это лучше, чем наблюдать, как он превращается в обломки. Потому я считаю, что будет чрезвычайно сложно
начать с чистого листа или заново вступить в переговоры по всему набору мер прозрачности, заново устанавливать ограничения, особенно с учетом всех этих сложных географических обстоятельств.
Владимир Абаринов: Джек Макосланд из Пенсильванского университета призвал к поиску точек соприкосновения, учету интересов партнера.
Джек Макосланд: Контроль над вооружениями – это инструмент государственной политики. Это не задача, не цель, не итог. Это средство к достижению цели. Думаю, все мы можем вообразить сценарии, при которых более жесткий контроль над вооружениями способен сделать государство менее безопасным. Важно иметь в виду контекст. Это не альтруизм. Некоторые могут обсуждать вопросы контроля над вооружениями с моральной, этической, или альтруистической точки зрения, но в этой сфере господствует политика. Поэтому вопрос стоит так: отвечает это вашим национальным интересам или нет? С кем бы вы ни вели переговоры, вы должны определить, в чем состоит взаимный интерес. Существует ли поле общих интересов, где мы можем договориться? Для меня во многих отношениях это суть нашей дискуссии. В чем состоит взаимный интерес сегодня? Существовало ли в конце 80-х и начале 90-х годов уникальное стечение обстоятельств, позволившее заключить этот договор? Возможно ли реконструировать эти обстоятельства или перед нами новое сочетание взаимных интересов?
Владимир Абаринов: По словам Джека Макосланда, европейцы придают Договору об обычных силах гораздо большее значение, чем США, и имеют на это основания.
Джек Макосланд: Европейцы называют Договор об обычных силах «краеугольным камнем европейской безопасности». Со всем уважением к европейцам должен сказать, что они употребляют это выражение так давно, что оно уже превратилось в избитую фразу. Но мое общение с европейцами в последние несколько лет говорит о том, что их все еще преследует неотступный страх конфликта. Я думаю мы, американцы, слишком охотно теперь перескакиваем через тот факт, что Европа в течение XX века была континентом в состоянии войны, и смотрим на нее как на зону спокойствия. XX век в Европе начался войной на Балканах; войной на Балканах он и закончился. На территории Европы имели место две горячие войны и одна холодная, чреватая таким взрывом насилия, по сравнению с которым две предшествующие большие войны выглядят незначительными. И память об этом в сознании многих европейцев до сих пор жива. Кто-то будет доказывать, что контроль над вооружениями предотвратил конфликт, но в Европе твердо убеждены, что он всего лишь уменьшил вероятность конфликта. Там по-прежнему существуют определенные региональные трения, которыми они озабочены особенно. Возможно, некоторые не сознают это, но Дейтонские соглашения о мире на Балканах имеют приложение о контроле над вооружениями, которое представляет собой во многих отношениях копию Договора об обычных силах, и балканские страны выразили желание в какой-то момент присоединиться к большому Договору. Есть беспокойство по поводу напряженности на Кавказе между Азербайджаном и Арменией, которым Договор об обычных силах дает некоторые гарантии. И наконец, балтийские республики – они сейчас не входят в зону Договора, но хотели бы присоединиться к нему, если адаптированный вариант вступит в силу. Так что европейцев все это волнует. И конечно, их беспокоит вопрос о том, куда мы идем теперь, в XXI столетии, что означает перезагрузка или нормализация отношений с Российской Федерацией? Они явно волнуются, когда американо-российские отношения испытывают трудности. И это все в большей мере имеет отношение не только к проблемам безопасности, но и к вопросам экономики и энергетики. Вполне очевидно также, что для них сигнал тревоги прозвучал во время грузинской войны.
Владимир Абаринов: По общему мнению экспертов, Договор об обычных силах в Европе надо сохранить, пусть в измененном виде. Около двух лет назад страны НАТО передали России свои предложения, однако никакого конструктивного ответа не получили. Пришло время искать выход из тупика.
