Константин Симис:
14 октября на центральной площади Казани состоялся, хотя и не официальный, но уже ставший в Татарстане традиционным митинг, посвященный Дню памяти защитников Татарского ханства от войск Ивана Грозного. Однако на митинге этом речь шла не столько об истории, о событиях XVI века, сколько об актуальной сегодня политической проблеме - о статусе Татарстана как субъекта Российской Федерации. Дина Каминская: Участники митинга (а он был организован Всетатарским общественным центром) утверждали, что политика, которую проводит федеральная власть в отношении Татарстана, является ничем иным, как посягательством на суверенитет республики, и даже призывали ответить на это всеобщим неповиновением российской власти.
Константин Симис:
Суть этих выступлений сводилась к тому, чтобы Татарстану был предоставлен статус, не совместимый со статусом субъекта федерации, каковым, в соответствии с российской конституцией, и является эта республика.
Дина Каминская:
Митинг в Казани высветил проблему отнюдь не локальную, значимую не только для Татарстана. Можно сказать, что в данном случае российские власти (да и все российское общество) столкнулись с, правда, наиболее экстремально проявившейся тенденцией, но характерной и для ряда других республик, входящих в состав Российской Федерации, например, Якутии или Башкортостана. Я имею в виду тенденцию к такому расширению прав этих республик, которое даже не укладывается в рамки, присущие федеративному государственному устройству.
Константин Симис:
Пожалуй, следует согласиться с автором опубликованной в "Независимой газете" статьи "Как нам конфедерализовать Россию" в том, что ныне стала, как он пишет, модной для обсуждения темой возможность преобразования государственного устройства России на конфедеративной основе.
Дина Каминская:
Причем ряд республик, особенно республик, богатых сырьевыми ресурсами - нефтью, алмазами, уже не только обсуждают эту проблему, но и предпринимают вполне конкретные шаги для реализации необходимых преобразований. И нельзя не признать, что наиболее последовательные и активные усилия в этом направлении предпринимают именно власти Татарстана.
Константин Симис:
В этой связи, думаю, правильно будет напомнить, что в 2000 году Генеральная прокуратура РФ обратилась в Верховный суд республики Татарстан с иском о признании 42-х положений конституции этой республики противоречащими конституции РФ. Однако 29 марта уже нынешнего года Верховный суд Татарстана прекратил дело, возбужденное Генеральной прокуратурой РФ.
Дина Каминская:
Как сообщает газета "Сегодня", Верховный суд республики прекратил это дело, сославшись на то, что "проверка конституционности законов субъектов РФ как актов, определяющих из конституционный статус, может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства". Так что и поныне в Татарстане действует конституция, 42 положения которой могут быть признаны противоречащими конституции РФ.
Константин Симис:
А среди них такие важнейшие, можно сказать, определяющие статус субъекта положения, как признание государственного суверенитета, признание международной правосубъектности Татарстана и главенство республиканских законов над российскими. Вот на сохранении этих прав настаивает руководство Татарстана и сегодня, ссылаясь при этом на то, что они закреплены не только в конституции, но и в двухстороннем Договоре о разграничении полномочий, который был подписан в 1994 году президентами Ельциным и Шаймиевым.
Дина Каминская:
Хочу заметить, что хотя возможность заключения договоров о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами и предусмотрена конституцией, однако само признание за какой-либо отдельной республикой, за какой-либо отдельной областью прав, которыми не наделены другие субъекты, нарушает закрепленный в статье 5 конституции РФ принцип юридического равноправия всех субъектов.
Константин Симис:
Напомню, что Ельцин за время своего пребывания на посту президента подписал договоры о разграничении полномочий более чем с половиной субъектов, что дало основание политологам и юристам характеризовать Российскую Федерацию как федерацию асимметричную.
Дина Каминская:
А теперь обратимся к, несомненно, ключевым вопросам. Первый: какое правовое содержание вкладывается в термин субъект федерации? И второй, неразрывно связанный с первым: может ли субъект федерации быть суверенным образованием. Ведь федеративное государство по самому своему определению является единым государством. И потому субъекты федерации нигде, ни в одном из демократических федеративных государств, - а это такие государства, как Соединенные Штаты, Германия, Канада, - не являются суверенными образованьями.
Константин Симис:
Какую же позицию в этом вопросе - в вопросе о суверенитете субъекта федерации - занимают некоторые из руководителей республик, входящих в состав РФ? И вновь обратимся к Татарстану. К сожалению, ответить однозначно на вопрос о том, какова позиция президента этой республики Шаймиева, у нас нет возможности. Не возможности, потому что пока он публично свою позицию по этой проблеме не сформулировал.
Дина Каминская:
Но вот его советник по политическим вопросам Рафаэль Хакимов в интервью агентству "Тат-ньюс" высказал предположение, что в недрах администрации президента Путина уже готовится проект новой российской конституции. В этом интервью Хакимов абсолютно четко сформулировал свою позицию по вопросу о суверенитете. Если, заявил он, в этой новой конституции, конституции Российской Федерации, не будет прописано, что республики должны иметь свою государственность, не будет никаких намеков на суверенитет, на договорные отношения, это будет конституция сугубо унитарного государства. Надо сказать, что примерно такую же позицию, позицию несовместимую со статусом субъекта федерации, занимают и президенты некоторых других республик, например, Якутии, Башкортостана.
Константин Симис:
А теперь о принципе верховенства федерального права. Ведь он, без преувеличения, является основой федерального устройства. В России этот принцип сформулирован в статье 4 конституции. "Конституция Российской Федерации, федеральные законы, - сказано в ней, - имеют верховенство на всей территории РФ". А это значит, что ни конституции, ни нормативные акты субъектов не могут противоречить федеральной конституции и федеральным законам.
Дина Каминская:
Вот с учетом этого бесспорного, принятого, как мы уже говорили, во всех федеративных государствах правила, вызывает недоумение позиция руководства Татарстана, которое настаивает на том, чтобы процесс приведения конституции Татарстана в соответствие с конституцией РФ был обязательно двусторонним, чтобы изменения вносились одновременно и в конституцию РФ. А это несовместимо с принципом верховенства федерального законодательства.
Константин Симис:
Ведь, как сказано в статье 76 конституции РФ, "при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ (:) действует федеральный закон". Собственно, это правило и является той правовой базой, на которую опирается вертикаль власти в отношениях между центром и субъектами.
Дина Каминская:
Однако, как мы уже говорили, в России во многих субъектах этот принцип нарушается грубо и систематически. В конце июня нынешнего года в Совете безопасности РФ прошло совещание, на котором обсуждались вопросы обеспечения единства правового пространства. Участникам совещания были представлены итоги проверок соответствия региональных правовых актов федеральному законодательству. Итоги, прямо говоря, устрашающие.
Константин Симис:
Так, за неполный год прокуратура принесла более 2000 протестов на законы субъектов, противоречащие федеральному законодательству. Суды всех уровней за тот же период около 4000 раз своими решениями устанавливали наличие несоответствия правовых актов субъектов федеральному праву. Наконец, Конституционный суд РФ 29 раз рассматривал жалобы на несоответствие региональных законов законам федеральным.
Дина Каминская:
Среди нарушителей принципа федерального права и Бурятия, и Дагестан, и другие, которые согласно данным, приведенным в справочнике "Социально-экономические проблемы", объявили себя суверенными государствами в составе Российской Федерации. А конституции, скажем, Адыгеи, Калмыкии, Северной Осетии предусматривают верховенство законодательства данного субъекта в отношении национальных богатств, а также исключительное право собственности на землю, недра, воды и леса. Что, напомню, явно противоречит конституции РФ.
Константин Симис:
Президент Татарстана Шаймиев открыто настаивает на том, что в случае, если Россия будет добиваться приведения конституций республик в соответствие с конституцией РФ, то Татарстан тоже будет полномочен поставить вопрос о приведении некоторых статей российской конституции в соответствие с конституцией Татарстана. Разве это не откровенно выраженное пренебрежение принципом верховенства федерального законодательства?
Дина Каминская:
Мы приводим Татарстан в качестве примера чаще, чем другие республики, тоже нарушающие принцип верховенства федерального законодательства и уже один этим препятствующие становлению на территории России единого правового пространства, лишь потому, что эти нарушения в Татарстане приняли особенно откровенный характер.
Константин Симис:
Достаточно сказать, что Татарстан отказался подчиниться решению Конституционного суда РФ, который еще летом прошлого года признал противоречащей Основному закону РФ и потому не имеющей юридической силы статью конституции республики, согласно которой за республикой признается право приостанавливать действие правовых актов РФ.
Дина Каминская:
Нельзя не согласиться с теми, кто характеризует ситуацию, сложившуюся в РФ как разрыв единого правового пространства. А ведь речь идет о нарушениях, ставящих под угрозу нормальный ход государственной жизни такой огромной многонациональной страны, как Россия. Ведь нарушение конституционных принципов федерального устройства, ослабление властных вертикалей в отношениях между центром и субъектами может, в конечном счете, привести к дестабилизации политической и даже экономической жизни страны. Особенно такой, как Российская Федерация. Ведь субъекты всех западных демократических федераций - Соединенных Штатов, Германии - формировались по принципу административно-территориальному. И поэтому в этих федерациях проблема сепаратизма субъектов никогда не может стать столь острой, как в России. Она не угрожает целостности этих федераций. Исключение - канадская провинция Квебек, в которой доминирует франкоязычное население.
Константин Симис:
В Российскую Федерацию же входит ряд субъектов, образованных по национальному признаку. И именно это, именно наличие в составе РФ подобных национальных образований и усугубляет опасность правового и даже государственного сепаратизма. Наиболее ярким тому примером служит непрекращающаяся кровопролитная война в Чечне.
Дина Каминская:
Реализация требований о предоставлении суверенитета, о признании верховенства законов субъектов над законами общефедеральными неизбежно приведет к изменению государственного устройства Российской Федерации, к ее превращению из федерального государства в межгосударственное образование типа конфедерации.
Константин Симис:
Сергей Валентей, руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма, в своей монографии "Федерализм: российская история и российская реальность" пишет о высокой вероятности дрейфа России в направлении конфедеративной модели государственного устройства. "Если, - пишет он, - этот процесс углубится, страна в лучшем случае обречена на переход к конфедерации".
Дина Каминская:
Валентей считает, что если этому процессу не положить конец, то в России в недалеком будущем выправить положение можно будет, лишь, как он пишет, "путем цивилизованного развода". То есть иными словами, путем распада РФ на отдельные суверенные государства. Правда, не исключает автор монографии и другого пути: призвать "харизматичного лидера, который вернет страну к старой модели государственного устройства с централизованной системой управления".
Константин Симис:
Конечно, нельзя полностью исключить возможность, что центр сумеет расширить свою власть над субъектами. Поэтому нельзя исключить и возможность фактического превращения России в унитарное, централизованное государство. И все же, такой путь, даже, используя выражение автора, "дрейф" в таком направлении представляется маловероятным.
Дина Каминская:
Но, обращаясь к проблеме сепаратизма, мы не можем не сказать, что отнюдь не склонны давать самому стремлению к независимости априори негативную оценку. Ведь такое стремление вполне может отвечать чаяниям народа, а применительно к России - стремлениям коренной нации данного субъекта обрести свою государственность. Однако дело в том, что проблема обретения суверенитета - это проблема отнюдь не только политическая, но и в не меньшей степени правовая.
Константин Симис:
Наше резко отрицательное отношение к тому, что республики, входящие в РФ закрепляют в конституциях положения о суверенном статусе, о верховенстве республиканского право над правом федеральным, объясняется именно тем, что они выбрали путь политической конфронтации, игнорируя незыблемый для любого демократического государства принцип законности.
Дина Каминская:
Российская конституция не преграждает возможности добиваться изменения правового статуса субъектов, в том числе, и республик, входящих в состав РФ. Не преграждает она возможности изменения даже государственного устройства всей страны. Конечно, тот правовой механизм радикального изменения конституции, который в ней предусмотрен, очень сложен. Но это, безусловно, оправданная сложность. Она необходима для того, чтобы избежать хаоса и анархии. Однако и эта сложность преодолима. Преодолима, если на то будет воля большинства народа страны.
14 октября на центральной площади Казани состоялся, хотя и не официальный, но уже ставший в Татарстане традиционным митинг, посвященный Дню памяти защитников Татарского ханства от войск Ивана Грозного. Однако на митинге этом речь шла не столько об истории, о событиях XVI века, сколько об актуальной сегодня политической проблеме - о статусе Татарстана как субъекта Российской Федерации. Дина Каминская: Участники митинга (а он был организован Всетатарским общественным центром) утверждали, что политика, которую проводит федеральная власть в отношении Татарстана, является ничем иным, как посягательством на суверенитет республики, и даже призывали ответить на это всеобщим неповиновением российской власти.
Константин Симис:
Суть этих выступлений сводилась к тому, чтобы Татарстану был предоставлен статус, не совместимый со статусом субъекта федерации, каковым, в соответствии с российской конституцией, и является эта республика.
Дина Каминская:
Митинг в Казани высветил проблему отнюдь не локальную, значимую не только для Татарстана. Можно сказать, что в данном случае российские власти (да и все российское общество) столкнулись с, правда, наиболее экстремально проявившейся тенденцией, но характерной и для ряда других республик, входящих в состав Российской Федерации, например, Якутии или Башкортостана. Я имею в виду тенденцию к такому расширению прав этих республик, которое даже не укладывается в рамки, присущие федеративному государственному устройству.
Константин Симис:
Пожалуй, следует согласиться с автором опубликованной в "Независимой газете" статьи "Как нам конфедерализовать Россию" в том, что ныне стала, как он пишет, модной для обсуждения темой возможность преобразования государственного устройства России на конфедеративной основе.
Дина Каминская:
Причем ряд республик, особенно республик, богатых сырьевыми ресурсами - нефтью, алмазами, уже не только обсуждают эту проблему, но и предпринимают вполне конкретные шаги для реализации необходимых преобразований. И нельзя не признать, что наиболее последовательные и активные усилия в этом направлении предпринимают именно власти Татарстана.
Константин Симис:
В этой связи, думаю, правильно будет напомнить, что в 2000 году Генеральная прокуратура РФ обратилась в Верховный суд республики Татарстан с иском о признании 42-х положений конституции этой республики противоречащими конституции РФ. Однако 29 марта уже нынешнего года Верховный суд Татарстана прекратил дело, возбужденное Генеральной прокуратурой РФ.
Дина Каминская:
Как сообщает газета "Сегодня", Верховный суд республики прекратил это дело, сославшись на то, что "проверка конституционности законов субъектов РФ как актов, определяющих из конституционный статус, может быть осуществлена только в рамках конституционного судопроизводства". Так что и поныне в Татарстане действует конституция, 42 положения которой могут быть признаны противоречащими конституции РФ.
Константин Симис:
А среди них такие важнейшие, можно сказать, определяющие статус субъекта положения, как признание государственного суверенитета, признание международной правосубъектности Татарстана и главенство республиканских законов над российскими. Вот на сохранении этих прав настаивает руководство Татарстана и сегодня, ссылаясь при этом на то, что они закреплены не только в конституции, но и в двухстороннем Договоре о разграничении полномочий, который был подписан в 1994 году президентами Ельциным и Шаймиевым.
Дина Каминская:
Хочу заметить, что хотя возможность заключения договоров о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами и предусмотрена конституцией, однако само признание за какой-либо отдельной республикой, за какой-либо отдельной областью прав, которыми не наделены другие субъекты, нарушает закрепленный в статье 5 конституции РФ принцип юридического равноправия всех субъектов.
Константин Симис:
Напомню, что Ельцин за время своего пребывания на посту президента подписал договоры о разграничении полномочий более чем с половиной субъектов, что дало основание политологам и юристам характеризовать Российскую Федерацию как федерацию асимметричную.
Дина Каминская:
А теперь обратимся к, несомненно, ключевым вопросам. Первый: какое правовое содержание вкладывается в термин субъект федерации? И второй, неразрывно связанный с первым: может ли субъект федерации быть суверенным образованием. Ведь федеративное государство по самому своему определению является единым государством. И потому субъекты федерации нигде, ни в одном из демократических федеративных государств, - а это такие государства, как Соединенные Штаты, Германия, Канада, - не являются суверенными образованьями.
Константин Симис:
Какую же позицию в этом вопросе - в вопросе о суверенитете субъекта федерации - занимают некоторые из руководителей республик, входящих в состав РФ? И вновь обратимся к Татарстану. К сожалению, ответить однозначно на вопрос о том, какова позиция президента этой республики Шаймиева, у нас нет возможности. Не возможности, потому что пока он публично свою позицию по этой проблеме не сформулировал.
Дина Каминская:
Но вот его советник по политическим вопросам Рафаэль Хакимов в интервью агентству "Тат-ньюс" высказал предположение, что в недрах администрации президента Путина уже готовится проект новой российской конституции. В этом интервью Хакимов абсолютно четко сформулировал свою позицию по вопросу о суверенитете. Если, заявил он, в этой новой конституции, конституции Российской Федерации, не будет прописано, что республики должны иметь свою государственность, не будет никаких намеков на суверенитет, на договорные отношения, это будет конституция сугубо унитарного государства. Надо сказать, что примерно такую же позицию, позицию несовместимую со статусом субъекта федерации, занимают и президенты некоторых других республик, например, Якутии, Башкортостана.
Константин Симис:
А теперь о принципе верховенства федерального права. Ведь он, без преувеличения, является основой федерального устройства. В России этот принцип сформулирован в статье 4 конституции. "Конституция Российской Федерации, федеральные законы, - сказано в ней, - имеют верховенство на всей территории РФ". А это значит, что ни конституции, ни нормативные акты субъектов не могут противоречить федеральной конституции и федеральным законам.
Дина Каминская:
Вот с учетом этого бесспорного, принятого, как мы уже говорили, во всех федеративных государствах правила, вызывает недоумение позиция руководства Татарстана, которое настаивает на том, чтобы процесс приведения конституции Татарстана в соответствие с конституцией РФ был обязательно двусторонним, чтобы изменения вносились одновременно и в конституцию РФ. А это несовместимо с принципом верховенства федерального законодательства.
Константин Симис:
Ведь, как сказано в статье 76 конституции РФ, "при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ (:) действует федеральный закон". Собственно, это правило и является той правовой базой, на которую опирается вертикаль власти в отношениях между центром и субъектами.
Дина Каминская:
Однако, как мы уже говорили, в России во многих субъектах этот принцип нарушается грубо и систематически. В конце июня нынешнего года в Совете безопасности РФ прошло совещание, на котором обсуждались вопросы обеспечения единства правового пространства. Участникам совещания были представлены итоги проверок соответствия региональных правовых актов федеральному законодательству. Итоги, прямо говоря, устрашающие.
Константин Симис:
Так, за неполный год прокуратура принесла более 2000 протестов на законы субъектов, противоречащие федеральному законодательству. Суды всех уровней за тот же период около 4000 раз своими решениями устанавливали наличие несоответствия правовых актов субъектов федеральному праву. Наконец, Конституционный суд РФ 29 раз рассматривал жалобы на несоответствие региональных законов законам федеральным.
Дина Каминская:
Среди нарушителей принципа федерального права и Бурятия, и Дагестан, и другие, которые согласно данным, приведенным в справочнике "Социально-экономические проблемы", объявили себя суверенными государствами в составе Российской Федерации. А конституции, скажем, Адыгеи, Калмыкии, Северной Осетии предусматривают верховенство законодательства данного субъекта в отношении национальных богатств, а также исключительное право собственности на землю, недра, воды и леса. Что, напомню, явно противоречит конституции РФ.
Константин Симис:
Президент Татарстана Шаймиев открыто настаивает на том, что в случае, если Россия будет добиваться приведения конституций республик в соответствие с конституцией РФ, то Татарстан тоже будет полномочен поставить вопрос о приведении некоторых статей российской конституции в соответствие с конституцией Татарстана. Разве это не откровенно выраженное пренебрежение принципом верховенства федерального законодательства?
Дина Каминская:
Мы приводим Татарстан в качестве примера чаще, чем другие республики, тоже нарушающие принцип верховенства федерального законодательства и уже один этим препятствующие становлению на территории России единого правового пространства, лишь потому, что эти нарушения в Татарстане приняли особенно откровенный характер.
Константин Симис:
Достаточно сказать, что Татарстан отказался подчиниться решению Конституционного суда РФ, который еще летом прошлого года признал противоречащей Основному закону РФ и потому не имеющей юридической силы статью конституции республики, согласно которой за республикой признается право приостанавливать действие правовых актов РФ.
Дина Каминская:
Нельзя не согласиться с теми, кто характеризует ситуацию, сложившуюся в РФ как разрыв единого правового пространства. А ведь речь идет о нарушениях, ставящих под угрозу нормальный ход государственной жизни такой огромной многонациональной страны, как Россия. Ведь нарушение конституционных принципов федерального устройства, ослабление властных вертикалей в отношениях между центром и субъектами может, в конечном счете, привести к дестабилизации политической и даже экономической жизни страны. Особенно такой, как Российская Федерация. Ведь субъекты всех западных демократических федераций - Соединенных Штатов, Германии - формировались по принципу административно-территориальному. И поэтому в этих федерациях проблема сепаратизма субъектов никогда не может стать столь острой, как в России. Она не угрожает целостности этих федераций. Исключение - канадская провинция Квебек, в которой доминирует франкоязычное население.
Константин Симис:
В Российскую Федерацию же входит ряд субъектов, образованных по национальному признаку. И именно это, именно наличие в составе РФ подобных национальных образований и усугубляет опасность правового и даже государственного сепаратизма. Наиболее ярким тому примером служит непрекращающаяся кровопролитная война в Чечне.
Дина Каминская:
Реализация требований о предоставлении суверенитета, о признании верховенства законов субъектов над законами общефедеральными неизбежно приведет к изменению государственного устройства Российской Федерации, к ее превращению из федерального государства в межгосударственное образование типа конфедерации.
Константин Симис:
Сергей Валентей, руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма, в своей монографии "Федерализм: российская история и российская реальность" пишет о высокой вероятности дрейфа России в направлении конфедеративной модели государственного устройства. "Если, - пишет он, - этот процесс углубится, страна в лучшем случае обречена на переход к конфедерации".
Дина Каминская:
Валентей считает, что если этому процессу не положить конец, то в России в недалеком будущем выправить положение можно будет, лишь, как он пишет, "путем цивилизованного развода". То есть иными словами, путем распада РФ на отдельные суверенные государства. Правда, не исключает автор монографии и другого пути: призвать "харизматичного лидера, который вернет страну к старой модели государственного устройства с централизованной системой управления".
Константин Симис:
Конечно, нельзя полностью исключить возможность, что центр сумеет расширить свою власть над субъектами. Поэтому нельзя исключить и возможность фактического превращения России в унитарное, централизованное государство. И все же, такой путь, даже, используя выражение автора, "дрейф" в таком направлении представляется маловероятным.
Дина Каминская:
Но, обращаясь к проблеме сепаратизма, мы не можем не сказать, что отнюдь не склонны давать самому стремлению к независимости априори негативную оценку. Ведь такое стремление вполне может отвечать чаяниям народа, а применительно к России - стремлениям коренной нации данного субъекта обрести свою государственность. Однако дело в том, что проблема обретения суверенитета - это проблема отнюдь не только политическая, но и в не меньшей степени правовая.
Константин Симис:
Наше резко отрицательное отношение к тому, что республики, входящие в РФ закрепляют в конституциях положения о суверенном статусе, о верховенстве республиканского право над правом федеральным, объясняется именно тем, что они выбрали путь политической конфронтации, игнорируя незыблемый для любого демократического государства принцип законности.
Дина Каминская:
Российская конституция не преграждает возможности добиваться изменения правового статуса субъектов, в том числе, и республик, входящих в состав РФ. Не преграждает она возможности изменения даже государственного устройства всей страны. Конечно, тот правовой механизм радикального изменения конституции, который в ней предусмотрен, очень сложен. Но это, безусловно, оправданная сложность. Она необходима для того, чтобы избежать хаоса и анархии. Однако и эта сложность преодолима. Преодолима, если на то будет воля большинства народа страны.