Ирина Лагунина: Один из вашингтонских мозговых центров – Американский институт предпринимательства – организовал дискуссию о будущем Организации Объединенных Наций с участием бывших американских дипломатов. «Кто руководит ООН?» - так была сформулирована ее тема. Рассказывает Владимир Абаринов.
Владимир Абаринов: В то время как Москва признает и всячески подчеркивает ведущую роль ООН в поддержании мирового правопорядка и безопасности, в Вашингтоне настроения совсем другие. Еще Билл Клинтон, выступая с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН, сформулировал взаимоотношения администрации и ООН так: «Мы будем действовать совместно с ООН, когда это возможно, и в одиночку, когда это необходимо». Будучи крупнейшим донором ООН, США все чаще сталкиваются с обструкцией стран третьего мира. Такие объединения, как Движение неприсоединения, Организация Исламская Конференция и Группа 77-ми составляют большинство на Генеральной Ассамблее и блокируют американские инициативы, такие, как, например, проект резолюции, осуждающей нарушения прав человека в Узбекистане или проект бюджетной реформы ООН. Тема непропорционального влияния на принятие решений была основной в дискуссии, которую открыл бывший посол США в ООН, а ныне сотрудник Американского института предпринимательства Джон Болтон.
Джон Болтон: Я действительно полагаю, что вопрос политической динамики системы ООН очень важен и доставляет немало беспокойства, особенно Соединенным Штатам. Наблюдая за тем, как региональные группы и клубы единомышленников, сложившиеся в ООН, действуют в целях продвижения своей повестки дня, должен сказать, что особенности этой тактики не вполне понятны тому, кто не следит за работой ООН во всех деталях. Многие американцы разочарованы ООН, они спрашивают: почему мы сталкиваемся с такими трудностями, добиваясь в ООН решений, которые мы считаем правильными?
Отправной точкой существующей сегодня разницы в позициях стало то, как Соединенные Штаты, с одной стороны, и остальной мир, с другой, реагировали на скандал с программой «нефть за продовольствие» для Ирака. У нас к вскрывшимся фактам мошенничества, расточительства и неумелого руководства программой было привлечено огромное внимание. Конгресс и лично сенатор Коулман оказали поддержку расследованию Пола Волкера, прежде занимавшего пост председателя Федеральной резервной системы.
Я хорошо помню, как осенью 2005 года Пол Волкер свидетельствовал перед сенатской комиссией по иностранным делам. Сенатор Коулман тогда спросил его: «Вы считаете, что в ООН существует культура коррупции?» И Волкер ответил: «Нет, не думаю, что там есть культура коррупции, хотя коррупция есть. Там существует культура бездействия».
Культура бездействия. Я подумал, что это весьма глубокое для человека со стороны понимание специфики системы ООН. По мере того, как Волкер изучал механизмы программы, он проникал в суть проблемы: сбои в программе были присущи не ей одной, они проистекали из особенностей самой ООН. Программу осуществлял многочисленный персонал ООН. Она работала по принципам работы ООН. Она отражала культуру ООН. И проблемы, всплывшие на поверхность программы «нефть за продовольствие», были проблемами самой ООН.
Он предложил целый ряд рекомендаций, некоторые из которых были впоследствии поддержаны Генеральным секретарем Кофи Аннаном. Генеральная Ассамблея рассматривала их и, в конце концов, отклонила. Одним из самых далеко идущих предложений Волкера было предложение ввести независимый внешний аудит программ ООН.
Владимир Абаринов: По мнению Джона Болтона, мелкие организационные реформы не способны избавить ООН от присущих ей пороков. Он предлагает свою реформу и называет ее революционной.
Джон Болтон: Основываясь не только на своем личном опыте работы в ООН в течение 16 месяцев, но и на 25-летнем изучении и взаимодействии с ООН, я пришел к выводу, что в настоящий момент есть лишь одна реформа, действительно имеющая смысл. Эта реформа состоит в том, чтобы перейти от системы обязательных взносов к системе добровольных. Опыт работы таких органов ООН, как Всемирная продовольственная программа, Детский фонд, Управление верховного комиссара по делам беженцев, которые финансируются, главным образом, на добровольной основе, говорит о том, что такая система более рациональна, более эффективна, более прозрачна и более подвижна.
Я знаю, что попытка перехода от обязательного к добровольному финансированию столкнется с огромными трудностями и оппозицией в ООН. Почему? Да потому что доля Соединенных Штатов в бюджете ООН составляет 22 процента, а в бюджете миротворческих операций - 27 процентов. Тем не менее, я выдвигаю свой революционный лозунг: «Мы должны платить за то, чего хотим мы, и настаивать на получении того, за что заплатили». Для ООН это и впрямь нечто революционное.
Владимир Абаринов: Сенатор Норм Коулман был инициатором сенатского расследования злоупотреблений в рамках программы «Нефть за продовольствие». Он тоже уверен в том, что сегодняшняя ООН отнюдь не способствует демократии и миру.
Норм Коулман: Ясно, что ООН обеспечивает форум для дискуссий, которые иначе не могли бы иметь место, и это – положительная сторона ООН. Думаю, в многостороннем диалоге есть своя ценность. Когда мы не заинтересованы в том, чтобы вступать в прямой контакт с некоторыми странами, ООН обеспечивает возможность таких контактов на своей территории. С другой стороны, наш опыт работы в ООН показывает, что универсальное членство по принципу «одна страна – один голос» может привести к некоторым весьма искаженным результатам в зависимости от того, какой вопрос рассматривается и какие механизмы ООН при этом задействованы.
Я попробую конкретнее сказать о том, что я подразумеваю под структурными вызовами, проистекающими из нынешней формулы членства в ООН. Из 192 государств-членов только 88 - полностью свободные демократические государства. Это означает, что значительное большинство членов ООН не разделяет приверженность демократии и правам человека и не заинтересовано в продвижении ни того, ни другого. Это случается в дипломатии: вы сидите за столом переговоров с партнером и полагаете, что он думает так же, как вы, что он разделяет ваши ценности. Но это не всегда так на международной арене.
Владимир Абаринов: Сенатора Коулмана особенно раздражает Совет по правам человека. Этот орган был учрежден в марте прошлого года. В нем 47 мест, которые распределяются по региональным группам на основе трехлетней ротации. Против создания Совета голосовали всего 4 государства – США, Маршалловы острова, Палау и Израиль. Президент Буш заявил тогда же, что его администрация не будет участвовать в работе Совета, поскольку не верит в его эффективность. Тем не менее, США принимают участие в финансировании Совета.
Норм Коулман: Возмутительные действия Комиссии по правам человека повлекли за собой решение ликвидировать этой орган и создать новый Совет по правам человека. За первый же год своей деятельности Совет превратился в насмешку над провозглашенными целями. Совет фактически сконцентрировался на одном-единственном государстве, Израиле.
Несмотря на то, что Совет по правам человека должен следить за ситуацией во всех 192 государствах-членах ООН, единственной страной, которая была непосредственно осуждена через документы этого органа, оказался Израиль, который стал предметом 75 процентов всех резолюций, принятых Советом в течение первого года работы.
В прошлом году Совет созвал три специальных сессии, которые предназначены для обращения лишь к самым вопиющим нарушениям прав человека, и все три сессии были посвящены ситуации в одной стране, в Израиле. Они не говорили о Дарфуре, они не говорили о Зимбабве, они не говорили о Кубе. Учитывая отвратительные итоги деятельности Совета по правам человека, я внес в Сенат поправку к закону об ассигнованиях на 2008 год, которая запрещает США финансировать Совет ООН по правам человека.
Владимир Абаринов: Еще один участник дискуссии – Ричард Терри Миллер, эксперт Фонда Наследие, в прошлом – представитель США в Экономическом и социальном Совете ООН. Проблемой «безбилетника», о которой он говорит, в США называют порядок, при котором страна с минимальным взносом имеет такой же голос, как основной донор.
Терри Миллер: Все мы хотим содействовать миру и процветанию, и ООН может быть инструментом для этого. Но нам также приходится иметь дело с действительностью бюрократического учреждения, девиз которого, похоже, слишком часто состоит из одного слова - безответственность. Сенатор Коулман говорил о проблеме «безбилетника», и это - определенно одна из главных причин для безответственности. Но есть и другая давняя традиция – традиция слишком небрежного подхода к суверенному равенству и демократии.
Суверенное равенство – это базис концепции «одна страна – один голос». К сожалению, суверенное равенство не имеет ничего общего с характеристиками, определяющими способность страны реально содействовать миру и безопасности, принимать ответственность за поддержание мира и безопасности. Эти характеристики включают такие параметры, как размер страны, ее ресурсы, численность населения, военную мощь. Эти параметры не принимаются во внимание в процессе голосования в ООН.
Защитники правила «одна страна – один голос» любят описывать такой процесс принятия решений как воплощение лучших принципов демократии. Нет ничего более далекого от правды. Демократия – это власть народа. «Один человек – один голос» - вот демократический идеал. «Одна страна – один голос» - нечто совершенно иное. И когда многие из стран, голосующих в ООН, сами не являются демократическими государствами, вопрос о том, чью позицию они на самом деле представляют, становится правомерным.
Владимир Абаринов: Терри Миллер уверен, что средства американских налогоплательщиков идут на обогащение правящих кланов бедных стран.
Терри Миллер: Учитывая нехватку демократии и уважения к правам человека во многих бедных странах, реальность часто состояла в том, что мы перераспределяли ресурсы от среднего класса Севера к правящей элите Юга.
Владимир Абаринов: Бретт Шеффер – сотрудник Фонда Наследие.
Бретт Шеффер: Конечно, организацией руководит не Генеральный секретарь. Даже Кофи Аннан, которого поклонники называли светским папой или совестью мира, оказался не в состоянии заставить организацию идти в направлении, в котором она не хотела идти. Я сомневаюсь, что нынешний генеральный секретарь, Пан Ги Мун будет в этом отношении успешнее. У него, кажется, и нет таких амбиций, и он не так силен, как его предшественник, так что вряд ли будет и пытаться.
Даже постоянный член Совета Безопасности, а это, несомненно, самые сильные страны в системе ООН, не может заставить организацию двигаться туда, куда она не хочет. Возможности постоянных членов тоже ограничены – в определенных обстоятельствах они вынуждены останавливаться.
Основываясь на своих собственных наблюдениях, я полагаю, что в ООН 192 лидера – по числу стран-членов, и это значит, что у нее нет ни одного лидера. Если в организации 192 генерала и ни одного рядового, организация будет то и дело заходить в тупик.
Владимир Абаринов: Ричард Шифтер - бывший постоянный представитель США в Совете Безопасности ООН.
Ричард Шифтер: Советский Союз в конце 60-х годов решил заполучить контроль над Генеральной Ассамблеей и сделал это очень эффективно с помощью личного участия Фиделя Кастро через Движение неприсоединения. В итоге Движение неприсоединения в ООН стало ничем иным, как филиалом советского блока.
Позвольте мне проиллюстрировать это утверждение одной историей. Помню, однажды в Нью-Йорке у меня был ланч с одним африканским послом. И поскольку мы говорили о Движении неприсоединения, он спросил меня: «А вы знаете, как достигается консенсус в Движении?». Я говорю: «Нет, расскажите». И он рассказал, что накануне представителей 17 или 18 стран, дружественных Советскому Союзу, пригласили на совещание и дали им инструкции, причем занимались этим чаще всего кубинцы. «Вы внесете завтра проект резолюции, вы выступите в его поддержку, вы возьмете слово вторым, а потом внесете другой проект». На следующий день на совещании всех членов Движения неприсоединения сценарий разыграли как по нотам. Остальные – те, кого посол назвал «молчаливым большинством», просто согласились. Что касается этого молчаливого большинства, следует иметь еще в виду вот что. Большое количество дипломатов в ООН не получают никаких инструкций от свои правительств или получают инструкции действовать по собственному усмотрению. Кажется, кто-то из латиноамериканских представителей сказал мне: «Знаете, после того, как ты провел в ООН несколько недель, начинаешь играть в здешнюю игру и забываешь о своей стране». Так что они даже не думают о том, что представляют страну – их это просто не интересует.
Владимир Абаринов: О необходимости коренной реформы ООН в США говорят не первый день. Но реально дело пока не сдвинулось с места.
