Проиграв выборы в Конгресс США, состоявшиеся 3 ноября, республиканцы еще два месяца будут принимать законы и утверждать президентские назначения. Какие последствия это может иметь?
9 ноября соберется на свою последнюю сессию Конгресс прежнего созыва. В ней будут участвовать и проигравшие выборы законодатели. В нижней палате таких не менее 39 человек (ожидается, что к ним прибавится еще 11), в Сенате пока семь. Тем не менее этот Конгресс, хоть его последняя сессия и называется сессией "хромой утки", вправе принимать законы вплоть до дня присяги новоизбранных членов – 3 января.
Почему вообще надо ждать целых два месяца?
"Полуночные судьи" и массовые помилования
В аграрной стране, какой были США в XVIII веке, ноябрь – самый удобный месяц для голосования: урожай собран, и можно отлучиться на избирательный участок, который порой находился в десятках миль от фермы. Но потом наступают суровые зимние холода, дороги засыпает снегом, и избранным законодателям бывало непросто добраться до Вашингтона из отдаленных концов страны верхом или в конных экипажах. Поэтому начало работы Конгресса нового созыва отложили до весны. И только в 1933 году была принята 20-я поправка к Конституции, сократившая переходный период с четырех месяцев до восьми недель.
Обычно уходящая администрация и уходящий Конгресс стараются использовать этот период максимально эффективно. На выборах 1800 года президент Джон Адамс и его партия федералистов проиграли демократам-республиканцам (да, тогда существовала партия с таким названием, кажущимся невозможным сегодня) во главе с Томасом Джефферсоном. Сессия "хромой утки" приняла закон о судебной системе, создавший новые суды и судебные должности. По преданию, президент Адамс до поздней ночи накануне инаугурации Джефферсона подписывал указы о назначениях на эти посты (включая пост председателя Верховного Суда) своих политических сторонников. Эти назначенцы получили прозвание "полуночные судьи".
"Хромой уткой" была в 1865 году принята 13-я поправка, запретившая рабство
Билл Клинтон 20 января 2001 года, в последние часы своего пребывания у власти, успел помиловать 140 человек, в том числе своего единоутробного брата Роджера, давно отбывшего тюремный срок за распространение наркотиков, и миллиардера Марка Рича – крупного донора Демократической партии, укрывавшегося в Швейцарии от обвинения в уклонении от уплаты налогов. Барак Обама в свой предпоследний день в Белом Доме смягчил приговоры 330 заключенным, включая Челси Мэннинг, осужденную за утечку секретных документов в WikiLeaks.
"Хромой уткой" была в 1865 году принята 13-я поправка, запретившая рабство. В 2022-м – Закон об уважении к браку, обязавший все штаты признавать законность однополых и межрасовых браков, а также гарантировавший таким бракам права, льготы и обязанности традиционных браков. Демократы тогда потеряли контроль над нижней палатой, и ее новый состав такой закон не принял бы. Именно во время сессии "хромой утки" Палата представителей в 1998 году проголосовала за импичмент президента Клинтона.
Кругом одни вакансии
Сенат, помимо рассмотрения законопроектов, утверждает президентские назначения. Президент Трамп был уверен, что сможет назначить нового члена Верховного Суда взамен уходящего на пенсию 76-летнего Сэмюэла Алито, одного из самых консервативных судей в ВС. Однако Алито дал понять, что пока не собирается покидать пост, причем, по сведениям New York Times, говорил он это друзьям, уже зная результаты выборов. Остается надежда, что Трампу предоставит такую возможность другой ультраконсерватор Верховного Суда, 78-летний Кларенс Томас, но от него никаких сигналов не поступало. Если эти двое уйдут в отставку уже при новом Сенате, в котором большинство демократов составляет 54-56 мест из ста (итоги голосования на Аляске и в Миссисипи до сих пор не известны), президент не сможет утвердить нравящихся ему судей, и нынешнее соотношение сил в Верховном Суде – шестеро консерваторов против трех либералов – может измениться на четырех против пяти.
Вообще, как пишет Washington Post, число открытых вакансий в американской администрации достигло максимума с 1980-х годов. 249 должностей остаются пустующими. Не заполнены более 90 вакансий на должности послов, в том числе в России, ОАЭ, Саудовской Аравии и Украине – обязанности послов там исполняют временные поверенные в делах. Без послов прожить можно – гораздо сложнее без федеральных судей, обладающих пожизненным статусом. В настоящее время открыто 28 таких вакансий. "Хромая утка", несомненно, попытается заполнить многие из них.
Кого-то из назначенцев "хромая утка" попытается утвердить в оставшееся ей время
Что касается вакансий в системе исполнительной власти, то в настоящий момент на 249 должностей не назначен никто, а еще 91 номинация ждет рассмотрения в Сенате. Кого-то из этих назначенцев "хромая утка" обязательно попытается утвердить в оставшееся ей время. Не исключено, что президент примет кадровые решения по ключевым постам в кабинете. Поговаривают, например, что Трамп ищет замену военному министру Питу Хегсету, чтобы возложить на него ответственность за неудачную войну против Ирана. Ходят также слухи, что госсекретарь Марко Рубио может оставить свой пост, чтобы начать подготовку к президентской кампании, а для этого максимально дистанцироваться от непопулярного президента. Обе замены, если они состоятся, тоже требуют утверждения Сенатом.
Самые важные законы
Но вернемся к главным пунктам повестки. Именно "хромая утка" принимает крупные пакеты о финансировании правительства и Закон о национальной обороне – ежегодный бюджет Пентагона.
Принятие федерального бюджета – долгая, многоступенчатая и запутанная процедура. Президент по Конституции не имеет никаких полномочий в области финансов – это исключительная прерогатива Конгресса. Но с 1921 года ему поручена подготовка бюджетной заявки правительства. Получив этот проект, каждая из палат Конгресса изучает его в профильных комитетах, вызывает глав соответствующих ведомств на слушания, а потом бюджет принимается каждой палатой. Затем согласительная комиссия приводит резолюции палат, и эта совпадающая резолюция голосуется еще раз в каждой палате. На основе этой резолюции Конгресс принимает билли (законопроекты) об ассигнованиях по каждой статье расходов. Всего таких биллей 12. Но и это еще не все. По каждому биллю нижняя палата принимает распоряжение казначейству о выделении необходимых средств.
В последние годы бюджет проходит туго, законодатели опаздывают и, дабы избежать шатдауна, принимают краткосрочные резолюции о финансировании правительства. Ныне действующая временная резолюция истекает 11 декабря. Ни один из 12 биллей об ассигнованиях не принят (нижняя палата приняла три, Сенат – ни одного). Ожидается, что демократы согласятся лишь на краткосрочное продление финансирования на 2–3 месяца с тем, чтобы принять полноценный бюджет на 2027 год уже в Конгрессе нового созыва.
Республиканцы, со своей стороны, попытаются протолкнуть бюджет по упрощенной процедуре. (Обычно для утверждения бюджета в Сенате необходимо квалифицированное большинство в две трети, при упрощенной процедуре достаточно простого большинства). Бюджетный пакет, принимаемый таким образом, называется reconciliation package – при желании это выражение можно перевести как "пакет примирения", но в бухгалтерском смысле reconciliation – это сверка или согласование. Ко всякому большому законопроекту члены Конгресса стараются присовокупить законы, ничего общего не имеющие с бюджетом.
Республиканцы попытаются протолкнуть бюджет по упрощенной процедуре
В данном случае им очень хочется в качестве довеска к бюджету принять хоть какую-то версию SAVE America Act – закона, требующего от избирателей документального подтверждения своего американского гражданства. Однако на это существует так называемое правило Берда: положения, которые не имеют прямого отношения к бюджету или увеличивают дефицит за пределами 10-летнего "окна", могут быть исключены по требованию любого сенатора. В этот же законопроект попытаются включить повышение потолка госдолга (нынешний лимит будет исчерпан к февралю).
Конгрессу также необходимо принять обязательный ежегодный бюджет Пентагона – Закон о национальной обороне. Его полный объем – беспрецедентные полтора триллиона долларов. Максимум обязательных ассигнований, которые можно провести через тот же reconciliation package, – 350 миллиардов. Эта сумма включает финансирование создания противоракетного щита "Золотой купол", разработки автономного оружия и модернизации истребителя F-35. Закон застрял в Сенате с июля.
Следующий по важности пункт – Аграрный закон (Farm Bill), объемный пакет сельскохозяйственных программ и помощи фермерам. В него входит и продовольственная помощь малоимущим семьям (SNAP). Такой закон принимается раз примерно в пять лет. Срок действия нынешнего истек 30 сентября. Если до конца года Конгресс не примет никакого решения, аграрный сектор вернется в 30-40-е годы прошлого века, когда были приняты постоянно действующие, но устаревшие законы, регулирующие сельское хозяйство.
Наконец, в продлении нуждается раздел 702 Закона о наблюдении за иностранными разведками (FISA). Этот раздел позволяет собирать информацию о коммуникациях иностранцев без судебного ордера. Срок его действия истек в июне, но в марте прошлого года специальный секретный суд продлил действие раздела на год.
"Мы не намерены отступать"
Это программа-минимум, то, что называется must pass. А президент хочет включить в reconciliation package еще и финансирование строительства бального зала в Белом доме и триумфальной арки в Вашингтоне. Дел много, а времени мало. И отнюдь не все республиканцы так уж жаждут принять бюджет – среди покидающих Сенат законодателей немало "уклонистов", часто голосующих поперек партийной линии. Поэтому сенатор от Огайо Берни Морено предлагает отменить каникулы по случаю Дня благодарения в конце ноября. "Если мы потеряем и нижнюю палату, и Сенат, – сказал он еще до выборов, – нам придется работать с 9 ноября по 31 декабря без перерыва. Это будет Тайная Вечеря. Индейку съедим на работе".
Но демократы пребывают в эйфории по случаю своего триумфа и не питают особого желания сотрудничать с республиканцами. "Когда демократы придут к власти в январе, мы окажемся в более сильной переговорной позиции, – говорит председатель Прогрессистского кокуса (левого крыла Демпартии) Грег Касар. – Мы не должны давать республиканцам возможность влиять на происходящее в этой стране, потому что их собственные избиратели только что сказали им, что они провалились".
Вместе с тем шеф аппарата Белого Дома Сьюзи Уайлз, по сведениям Politico, заявила группе помощников в ночь выборов: "Любой, кто думает, что президент Трамп или эта команда ослабят наши усилия в течение следующих двух лет, глубоко ошибается. Мы точно знаем, что поставлено на карту, мы знаем, за что боремся, и не намерены отступать".
Вероятнее всего, Конгресс примет очередную краткосрочную резолюцию о финансировании работы правительства (может быть, даже и не всего), чтобы в январе вернуться к обсуждению бюджета уже в новом составе. Именно к такому решению подталкивают однопартийцы лидера фракции демократов в нижней палате Хакима Джеффриса. Тут уместно заметить, что бюджет не имеет силы закона, но и не подлежит президентскому вето.
