События последних полутора недель в нижней палате Конгресса США похожи на театр абсурда с его аномальной логикой. Сначала спикер-республиканец предотвращает остановку работы правительства ценой компромисса с демократами. Затем однопартиец спикера ставит на голосование вотум недоверия спикеру именно за этот компромисс, и фракция демократов вместе с восемью радикально настроенными республиканцами дружно голосует "за". Спикер отправляется в отставку. В палате, по общему признанию, наступает хаос, в отсутствие нового спикера ее законодательная деятельность парализована, угроза шатдауна нависает снова, но члены палаты отправляются на каникулы по случаю национального праздника.
Разобраться в случившемся непросто. Для этого нужно прежде всего понять, как принимается федеральный бюджет США.
Президент США, согласно Конституции, не имеет никаких полномочий в области финансов – это исключительная прерогатива Конгресса, но с 1921 года президенту поручена подготовка бюджета. Занимается этой подготовкой административно-бюджетное управление Белого дома. Оно собирает бюджетные заявки ведомств и сводит их в проект, направляемый в Конгресс.
Проект принимается палатами Конгресса в виде совпадающей резолюции, которая не имеет силы закона, но и не подлежит президентскому вето. Резолюция определяет основные параметры бюджета, на основе которых Конгресс принимает билли об ассигнованиях по каждой статье расходов, причем всякий раз голосует дважды: сначала утверждается билль, разрешающий ассигнования, а затем – распоряжение казначейству о выделении необходимых средств.
Порядок утверждения бюджета определен Законом 1985 года о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом. Президент должен направить Бюджетному управлению Конгресса свой проект бюджета в первый понедельник после 3 января. К 25 февраля профильные комитеты представляют свои заключения бюджетным комитетам палат. Не позднее 15 апреля Конгресс должен принять совпадающую резолюцию. Затем законодатели начинают обсуждение биллей об ассигнованиях. К 30 июня палаты должны принять все билли в последней редакции. Новый финансовый год начинается 1 октября.
За последние 40 лет власти США всего четыре раза укладывались в этот график. С 1977 года шатдаун – прекращение финансирования работы правительства вследствие непринятия бюджета – наступал 20 раз. Самый продолжительный – 35 дней – случился зимой 2018/2019 года в президентство Дональда Трампа, который был недоволен демократами, отказавшимися проголосовать за выделение средств на постройку стены на границе с Мексикой.
Не стал исключением и бюджет на 2024 финансовый год. Спикер нижней палаты Кевин Маккарти был переизбран на свой пост в январе в результате беспрецедентного торга с правым крылом своей фракции. Для этого потребовалось 15 туров голосования. Такого еще не было в истории Конгресса. С 1927 года спикер избирался в первом же туре. Маккарти получил на два голоса меньше минимального большинства и сохранил должность только потому, что шестеро его однопартийцев воздержались. Ради избрания Маккарти пошел на уступки, значительно урезавшие его полномочия. Роковым для него решением стала процедурная поправка: если прежде предложение о вотуме недоверия спикеру ставилось на голосование решением большинства членов фракции, то теперь это мог сделать один конгрессмен.
29 сентября большинство членов Палаты представителей отклонило проект бюджета, внесенный Маккарти. Против проголосовала вся фракция демократов и 21 республиканец. На следующий день спикер внес законопроект о временном финансировании правительства в ближайшие 45 дней. Президенту удалось сохранить в неприкосновенности почти все статьи расходов (с учетом инфляции их объем меньше, чем в истекающем финансовом году) и на 16 миллиардов увеличить ассигнования на помощь при стихийных бедствиях, однако ему пришлось пожертвовать помощью Украине. Это был последний шанс избежать шатдауна. Временный бюджет был принят – против проголосовало 90 республиканцев и один демократ. Сенат, где демократы составляют большинство, приняли его 88 голосами против 9. Президент Байден подписал билль за 35 минут до полуночи.
Наутро он заявил, что это "хорошая новость для американского народа", и рассказал, чем грозил Америке шатдаун.
"Это означает, что более 1 300 000 наших военнослужащих будут продолжать получать зарплату, об их семьях позаботятся. Десятки тысяч авиадиспетчеров и сотрудников транспортной безопасности останутся на работе, будут получать зарплату, предотвращая ненужные задержки в аэропортах по всей Америке. Миллионы семей по-прежнему будут иметь доступ к жизненно важной помощи в области продовольствия и питания, особенно к программам для женщин и детей грудного возраста и многим другим программам".
Вместе с тем Байден выразил уверенность, что средства на помощь Украине будут выделены отдельным законом.
"Хотя спикер и подавляющее большинство Конгресса неизменно поддерживают Украину в защите от агрессии и российской жестокости по отношению к женщинам и детям, в этом соглашении нет ассигнований в пользу Украины. Я надеюсь, что мои друзья в оппозиции сдержат свое слово по поводу помощи Украине. Они заявили, что собираются поддержать Украину отдельным голосованием. Мы не можем ни при каких обстоятельствах допустить, чтобы американская поддержка Украины была прервана. Я ожидаю, что спикер в полной мере сдержит свое обещание обеспечить эту поддержку. Подавляющее большинство республиканцев и демократов и в Палате представителей, и в Сенате поддерживает Украину. Так давайте же проголосуем за это".
Это заявление разозлило правых радикалов в республиканском стане. Один из них, конгрессмен от Флориды Мэтт Гетц, обвинил спикера в тайной сделке с демократами.
"В чем заключалась секретная сделка по Украине? Демократы нижней палаты и президент Байден заявили, что в то самое время, когда спикер палаты Маккарти уговаривал республиканцев проголосовать за резолюцию о временном бюджете, он фактически заключал закулисную сделку с президентом Байденом и демократами нижней палаты, обещая поставить на голосование законопроект по Украине... Итак, господин спикер, просто расскажите нам, что было в секретной сделке по Украине".
Страсти накалились. У каждого члена палаты были свои причины для недовольства спикером, но для консервативных республиканцев определяющим стал тот факт, что Маккарти отказался от выделения дополнительных средств на укрепление южной границы, но согласился помогать Украине. Последней каплей стал репортаж CBS News, в котором рассказывалось о нецелевом расходовании средств, выделенных на помощь Украине: деньги, как выяснили корреспонденты телекомпании, идут на закупку семян и удобрений для фермеров, зарплаты и пенсии более чем 50 тысячам действующим и бывшим государственным служащим и на субсидии для малого бизнеса. "Почему американский налогоплательщик должен за все это платить?" – вопрошали журналисты и законодатели.
Бывший посол США в ООН, а ныне кандидат в президенты республиканка Никки Хейли взывала к здравому смыслу, убеждая однопартийцев в том, что их ставят перед ложным выбором.
"Это всего лишь три с половиной процента нашего бюджета национальной обороны. 11 европейских стран тратят больше, чем мы... Украина – это вопрос национальной безопасности".
Эти доводы оказались напрасными. Мэтт Гетц воспользовался процедурной возможностью и 3 октября внес адресованное спикеру "предложение освободить стул", как это называется на американском парламентском жаргоне. Его поддержало, как это часто бывает в подобных случаях, левое крыло демократической фракции. Одна из парадоксальных особенностей Палаты представителей заключается в том, что, в отличие от Сената, ее спикер избирается не фракцией большинства, а полным составом палаты. При наличии в рядах республиканцев группы "раскольников" судьба Кевина Маккарти всецело зависела от позиции демократов.
В Вашингтоне циркулировал слух, что демократы "спасут" спикера. Для этого нужно было всего несколько их голосов. Ходили слухи, что в ночь перед голосованием Маккарти звонил лидеру демократов, чтобы сказать, что не готов к новым уступкам в обмен на поддержку. Сам Маккарти уже после отставки рассказывал членам фракции, что демократы пытались заключить сделку с ним, но он ее отклонил.
В Конгрессе США нет жесткой фракционной дисциплины, но руководство фракции, разумеется, имеет рычаги влияния на ее членов. В данном случае лидер фракции Хаким Джеффрис, по сути, пустил дело на самотек, заявив в письме однопартийцам: "Ответственность за прекращение гражданской войны республиканцев в нижней палате лежит на самих республиканцах". В то же время он довел до сведения членов фракции, что ее руководство будет голосовать за отставку Маккарти.
Тщетно Маккарти утверждал, что действия Гетца – личная месть ему, спикеру, за расследование, которое он учинил в комитете по этике (Гетц обвинялся в сексуальной эксплуатации несовершеннолетней, но дело было прекращено за недоказанностью).
За его отставку проголосовала фракция демократов в полном составе (точнее – все присутствующие) и восемь республиканцев. Этого хватило. Решение об отстранении Маккарти было принято 216 голосами против 208. Это минимальное большинство при двух вакантных местах и девятерых отсутствовавших.
Почему демократы отказались спасать Маккарти? Пишут, что всему виной личная неприязнь, причины которой у каждого свои. Кто-то затаил обиду на спикера, лишившись места в комитете, кто-то – за то, что он раздал им проект резолюции непосредственно перед голосованием, а не за 72 часа, как положено (хотя на это просто не было времени). Кто-то считает, что раздрай и смятение в лагере противника на руку демократам, планирующим в будущем году вернуть себе большинство в палате. При этом никто не опасается, что на смену Маккарти может прийти недоговороспособный спикер. Между тем срок действия резолюции о временном финансировании правительства истекает 17 ноября.
Пока что палата избрала временного спикера – конгрессмена от Северной Каролины Патрика Макгенри. Он закрыл пленарное заседание оглушительным ударом молотка.
Члены палаты отправились на "длинный уикенд" по случаю национального праздника – Дня Колумба, который отмечается 9 октября. Многие из них теперь говорят, что в палате воцарился хаос, и как его преодолеть, непонятно. Принудительная отставка спикера – первый случай в истории Конгресса.
В 1910 году конгрессмены уже пытались избавиться от утратившего доверие спикера. Этот пост занимал тогда республиканец Джозеф Гарни Кэннон. Умело пользуясь своими полномочиями, он добился практически единоличного контроля над законодательным процессом, какого не имел ни один из его предшественников. Этот стиль руководства вошел в анналы американской политики под названием "кэннонизм". Попытка отстранить его, так называемая "мартовская революция 1910 года", не удалась. Но в Конгрессе нового созыва демократы получили большинство, и Кэннон был вынужден уступить пост их лидеру Чарльзу Кларку. Более того: бунт против Кэннона (хотя и не он один) привел в итоге к расколу Республиканской партии на Республиканскую и Прогрессивную во главе с Тедди Рузвельтом. В качестве третьего кандидата Рузвельт участвовал в президентских выборах 1912 года и проиграл их кандидату демократов Вудро Вильсону, а президент-республиканец Уильям Тафт пришел к финишу третьим.
В сентябре 2015 года спикер-республиканец Джон Бонер исчерпал свой административный ресурс, пытаясь предотвратить очередной шатдаун, и покинул пост сам.
Поскольку прецедентов не было, у палаты отсутствует опыт работы под началом временного спикера (прежде он назначался лишь на время болезни или отсутствия постоянного спикера на срок от 3 до 10 дней). В регламенте никак не прописан объем его полномочий. Мнения правоведов разделились. Одни полагают, что временный спикер не имеет права вносить никакие законопроекты. Другие – что имеет. Третьи – что имеет, но не любые. И все признают, что нижняя палата вступила в "неизведанные воды". Это и есть хаос, которого опасаются конгрессмены.
Существует и более общая проблема. Отцы-основатели США опасались "тирании большинства" и потому предусмотрели целый ряд гарантий прав меньшинства в Конгрессе. Но в данном случае законодательная власть столкнулась с "тиранией меньшинства".
Что же касается помощи Украине, то она, по-видимому, все же будет утверждена отдельным законопроектом, в котором будут предусмотрены и дополнительные расходы на охрану границы. Из двух кандидатов в спикеры один против помощи Украине, другой – за, но большинство в обеих палатах поддерживает выделение новых средств Киеву. Судя по опросам, в пользу Украины настроено и общественное мнение в США, хотя среди избирателей-республиканцев доля сторонников продолжения помощи сократилась до 50 процентов.
