Ведет программу Андрей Шарый. Принимают участие корреспонденты Радио Свобода Иван Трефилов, Михаил Соколов беседует с президентом фонда «ИНДЕМ» Георгием Сатаровым.
Андрей Шарый: Президент России Владимир Путин утвердил план проведения в стране административной реформы. Ожидается, что уже с 2004 году вся система федеральных органов исполнительной власти, включая Кабинет министров, начнет радикально меняться. Рассказывает Иван Трефилов.
Иван Трефилов: Требование заняться кардинальным реформированием всей системы российской исполнительной власти впервые прозвучало в апреле этого года в ежегодном послании президента страны. Премьер Михаил Касьянов поручение выполнил – такой план Владимиру Путину представлен и, как говорят в правительстве, им уже одобрен. Впрочем, никаких деталей документ не содержит. В нем лишь обозначены сроки начала реформы, а также ее общая концепция.
Как указывает Михаил Касьянов, результатом работы станет новая структура федеральных органов власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом. Функции исполнительной власти он предлагает разделить на три вида. Нормативное регулирование будет отделено от контроля и надзора. Еще одной задачей власти станет деятельность по предоставлению государственных услуг, например в области управления имуществом, культуры, образования и здравоохранения. То есть, согласно этой концепции, некоторые действующие сейчас министерства будут разделены и, как органы власти, потеряют часть своих полномочий.
Ожидается, что в первую очередь будут серьезно реформированы структуры, совмещающие как нормативные, так и регулирующие функции. Среди них Министерства по атомной энергии, сельского хозяйства, промышленности и транспорта, работающие сегодня по устаревшему отраслевому принципу. Кроме того, как предписывает обсуждаемая сейчас в парламенте концепция демонополизации железнодорожного транспорта, изменятся функции Министерства путей сообщения – предоставлением транспортных услуг займется отдельная структура – акционерное общество российские железные дороги. Похоже, что реформа затронет также министерство финансов и министерство по налогам и сборам. Их контрольные полномочия передадут новым самостоятельным органам власти. Что это будут за службы – пока неизвестно.
Больше ясности с тем, когда начнется модернизация властной российской вертикали. Как предполагает Михаил Касьянов, в будущем году должна пройти подготовка, а сама реформа стартует уже после очередных президентских выборов. Эксперты не видят в этом ничего удивительного – административные изменения могут сильно не понравиться российским бюрократам, а их настроения способны радикально повлиять на всю предвыборную кампанию.
Андрей Шарый: Проект административной реформы, который Михаил Касьянов представил Владимиру Путину, обозреватель Радио Свобода Михаил Соколов попросил прокомментировать известного социолога, президента фонда «ИНДЕМ» Георгия Сатарова.
Михаил Соколов: Георгий Александрович, вот пришли сообщения о том, что между президентом и премьер-министром достигнута договоренность, что административная реформа в России начнется в 2004-м году, а ближайшее время будет употреблено на такую тонкую настройку этой реформы. Вообще, что предполагает этот план, как вы это видите?
Георгий Сатаров: На данный момент речь идет о двух направлениях реформирования. Первое реформирование – это государственная служба, которая теперь будет называться государственная публичная служба. Это такой компромисс между двумя идеологемами - служить государству или служить гражданам. Здесь выбрана такая серединка – она и государственная, она и публичная, в смысле служба гражданам. И второе - это реформирование системы управления на федеральном уровне, то есть прежде всего реформирование исполнительной власти в лице правительства. По сравнению с тем, что когда-то задумывалось в 97-м году, не хватает еще одной компоненты, которая тогда планировалась в рамках административной реформы – комплекс антикоррупционных мер, специально встроенный и в госслужбу, и в организацию управления. Здесь это заложено имплицитно, то есть некие меры по совершенствованию госслужбы должны уменьшать условия для коррупции. Но, я считаю, что было бы лучше, если бы это было прописано явно.
Михаил Соколов: Но, по крайней мере, отраслевые министерства уйдут в прошлое, то есть функции заказчика и подрядчика будут, условно говоря, разделены?
Георгий Сатаров: Тут самое главное, на самом деле, отделить две функции власти, которые есть сейчас. У нас власть одновременно устанавливает правила игры на рынке, и одновременно участвует в этой игре и сама себя при этом контролирует. Это, конечно, катастрофически плохо сказывается и на экономике, и максимально способствует коррупции. Главное отделить суп от мух.
Михаил Соколов: Удастся ли, как вы считаете, повысив просто зарплату чиновникам, увеличив их количество, насколько я понимаю, преодолеть коррупционные эффекты нынешней системы?
Георгий Сатаров: Специально никто не говорит о том, что будут целенаправленно повышать число чиновников. И вообще не это является проблемой, дело не в количестве чиновников, а дело в их эффективности. У нас на душу населения и даже по сравнению с некоторыми странами в абсолютном выражении чиновников довольно мало. Поэтому проблема именно в их эффективности, зачем они работают, что они делают и так далее. В некотором смысле эта реформа предусматривает такого рода изменения – введение контрактной системы, где в контракте будут указаны цели работы чиновников, установление не только необходимого размера оплаты труда, но и зависимости этой оплаты от результатов труда – это чрезвычайно важно и так далее. Если говорить просто о размере оплаты, то достоверные статистические факты – доля затрат государства на содержание чиновников слабо коррелируют с уровнем коррупции в государстве. Это проведенный нами и не только нами анализ данных по большому числу стран. Безусловно, низкая зарплата чиновников является фактором, способствующим коррупции, это бесспорно. Но само по себе увеличение зарплаты не приводит к снижению коррупции.
Михаил Соколов: А что приводит?
Георгий Сатаров: Только комплекс мер, когда и повышается зарплата, и ужесточается контроль за чиновниками, и соответствующим образом организуется, как я говорил, зависимость оплаты труда от результатов труда, подготовка, продвижение и так далее, отбор кадров. Сами понимаете, если фактором, способствующим продвижению по службе является коррупцированность, как у нас сейчас часто бывает, то тут, собственно, и говорить не о чем. Есть один интересный исторический пример: во второй половине 19-го века, когда у нас возникла наша замечательная судебная система российская, действительно замечательная, вдруг выяснилось, что судьи берут со страшной силой. И тогда царь повысил им зарплату в разы, оказалось, что они стали брать больше в разы. То есть само по себе изолированное повышение зарплаты, конечно, не приводит к уменьшению коррупции.
Михаил Соколов: Григорий Александрович, сроки – вот опять это откладывается фактически на два года, видимо, в связи с выборами. Уже с 97-го года, когда разрабатывались основные идеи, прошло достаточно много, может еще потом отложат?
Георгий Сатаров: К сожалению, этого исключать нельзя, потому что бюрократия крайне не заинтересована в такой реформе, это совершенно понятно. Понятно, что Путин не хочет перед выборами ссорится с бюрократией, и если что-то и будет, то только после победы на президентских выборах, которая чрезвычайно вероятна для Путина. До этого времени планируются некие дополнительные изыскательные разработки, разработки законодательные и, возможно, отдельные эксперименты локальные.
Андрей Шарый: Президент России Владимир Путин утвердил план проведения в стране административной реформы. Ожидается, что уже с 2004 году вся система федеральных органов исполнительной власти, включая Кабинет министров, начнет радикально меняться. Рассказывает Иван Трефилов.
Иван Трефилов: Требование заняться кардинальным реформированием всей системы российской исполнительной власти впервые прозвучало в апреле этого года в ежегодном послании президента страны. Премьер Михаил Касьянов поручение выполнил – такой план Владимиру Путину представлен и, как говорят в правительстве, им уже одобрен. Впрочем, никаких деталей документ не содержит. В нем лишь обозначены сроки начала реформы, а также ее общая концепция.
Как указывает Михаил Касьянов, результатом работы станет новая структура федеральных органов власти с ясными и исчерпывающими функциями, полномочиями и регламентом работы каждого из этих органов, а также федерального правительства в целом. Функции исполнительной власти он предлагает разделить на три вида. Нормативное регулирование будет отделено от контроля и надзора. Еще одной задачей власти станет деятельность по предоставлению государственных услуг, например в области управления имуществом, культуры, образования и здравоохранения. То есть, согласно этой концепции, некоторые действующие сейчас министерства будут разделены и, как органы власти, потеряют часть своих полномочий.
Ожидается, что в первую очередь будут серьезно реформированы структуры, совмещающие как нормативные, так и регулирующие функции. Среди них Министерства по атомной энергии, сельского хозяйства, промышленности и транспорта, работающие сегодня по устаревшему отраслевому принципу. Кроме того, как предписывает обсуждаемая сейчас в парламенте концепция демонополизации железнодорожного транспорта, изменятся функции Министерства путей сообщения – предоставлением транспортных услуг займется отдельная структура – акционерное общество российские железные дороги. Похоже, что реформа затронет также министерство финансов и министерство по налогам и сборам. Их контрольные полномочия передадут новым самостоятельным органам власти. Что это будут за службы – пока неизвестно.
Больше ясности с тем, когда начнется модернизация властной российской вертикали. Как предполагает Михаил Касьянов, в будущем году должна пройти подготовка, а сама реформа стартует уже после очередных президентских выборов. Эксперты не видят в этом ничего удивительного – административные изменения могут сильно не понравиться российским бюрократам, а их настроения способны радикально повлиять на всю предвыборную кампанию.
Андрей Шарый: Проект административной реформы, который Михаил Касьянов представил Владимиру Путину, обозреватель Радио Свобода Михаил Соколов попросил прокомментировать известного социолога, президента фонда «ИНДЕМ» Георгия Сатарова.
Михаил Соколов: Георгий Александрович, вот пришли сообщения о том, что между президентом и премьер-министром достигнута договоренность, что административная реформа в России начнется в 2004-м году, а ближайшее время будет употреблено на такую тонкую настройку этой реформы. Вообще, что предполагает этот план, как вы это видите?
Георгий Сатаров: На данный момент речь идет о двух направлениях реформирования. Первое реформирование – это государственная служба, которая теперь будет называться государственная публичная служба. Это такой компромисс между двумя идеологемами - служить государству или служить гражданам. Здесь выбрана такая серединка – она и государственная, она и публичная, в смысле служба гражданам. И второе - это реформирование системы управления на федеральном уровне, то есть прежде всего реформирование исполнительной власти в лице правительства. По сравнению с тем, что когда-то задумывалось в 97-м году, не хватает еще одной компоненты, которая тогда планировалась в рамках административной реформы – комплекс антикоррупционных мер, специально встроенный и в госслужбу, и в организацию управления. Здесь это заложено имплицитно, то есть некие меры по совершенствованию госслужбы должны уменьшать условия для коррупции. Но, я считаю, что было бы лучше, если бы это было прописано явно.
Михаил Соколов: Но, по крайней мере, отраслевые министерства уйдут в прошлое, то есть функции заказчика и подрядчика будут, условно говоря, разделены?
Георгий Сатаров: Тут самое главное, на самом деле, отделить две функции власти, которые есть сейчас. У нас власть одновременно устанавливает правила игры на рынке, и одновременно участвует в этой игре и сама себя при этом контролирует. Это, конечно, катастрофически плохо сказывается и на экономике, и максимально способствует коррупции. Главное отделить суп от мух.
Михаил Соколов: Удастся ли, как вы считаете, повысив просто зарплату чиновникам, увеличив их количество, насколько я понимаю, преодолеть коррупционные эффекты нынешней системы?
Георгий Сатаров: Специально никто не говорит о том, что будут целенаправленно повышать число чиновников. И вообще не это является проблемой, дело не в количестве чиновников, а дело в их эффективности. У нас на душу населения и даже по сравнению с некоторыми странами в абсолютном выражении чиновников довольно мало. Поэтому проблема именно в их эффективности, зачем они работают, что они делают и так далее. В некотором смысле эта реформа предусматривает такого рода изменения – введение контрактной системы, где в контракте будут указаны цели работы чиновников, установление не только необходимого размера оплаты труда, но и зависимости этой оплаты от результатов труда – это чрезвычайно важно и так далее. Если говорить просто о размере оплаты, то достоверные статистические факты – доля затрат государства на содержание чиновников слабо коррелируют с уровнем коррупции в государстве. Это проведенный нами и не только нами анализ данных по большому числу стран. Безусловно, низкая зарплата чиновников является фактором, способствующим коррупции, это бесспорно. Но само по себе увеличение зарплаты не приводит к снижению коррупции.
Михаил Соколов: А что приводит?
Георгий Сатаров: Только комплекс мер, когда и повышается зарплата, и ужесточается контроль за чиновниками, и соответствующим образом организуется, как я говорил, зависимость оплаты труда от результатов труда, подготовка, продвижение и так далее, отбор кадров. Сами понимаете, если фактором, способствующим продвижению по службе является коррупцированность, как у нас сейчас часто бывает, то тут, собственно, и говорить не о чем. Есть один интересный исторический пример: во второй половине 19-го века, когда у нас возникла наша замечательная судебная система российская, действительно замечательная, вдруг выяснилось, что судьи берут со страшной силой. И тогда царь повысил им зарплату в разы, оказалось, что они стали брать больше в разы. То есть само по себе изолированное повышение зарплаты, конечно, не приводит к уменьшению коррупции.
Михаил Соколов: Григорий Александрович, сроки – вот опять это откладывается фактически на два года, видимо, в связи с выборами. Уже с 97-го года, когда разрабатывались основные идеи, прошло достаточно много, может еще потом отложат?
Георгий Сатаров: К сожалению, этого исключать нельзя, потому что бюрократия крайне не заинтересована в такой реформе, это совершенно понятно. Понятно, что Путин не хочет перед выборами ссорится с бюрократией, и если что-то и будет, то только после победы на президентских выборах, которая чрезвычайно вероятна для Путина. До этого времени планируются некие дополнительные изыскательные разработки, разработки законодательные и, возможно, отдельные эксперименты локальные.
